Rapport fra tilsyn med Barne-, ungdoms- og familieetaten, Region øst, sin bistandsplikt til barneverntjenestene 2017

Dato: 06.02.18

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), Region øst 12.-15. september 2017. Vi undersøkte om Bufetat, Region øst sørger for at bistandsplikten blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, når barneverntjenester anmoder om plass i beredskapshjem eller institusjon til barn i akuttsituasjoner, plass i institusjon når barn trenger hjelpe- eller omsorgstiltak, og plass i institusjon for barn med alvorlige atferdsvansker, slik at barna får forsvarlig hjelp.

Tilsynet ble gjennomført som del av landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn, og er gjennomført i hver av Bufetats regioner. I tillegg er det gjennomført en egen undersøkelse av Nasjonalt inntaksteam (NIT). Denne rapporten beskriver tilsynet med Region øst og forhold ved NIT som er relevant for Region øst sin bistandsplikt.

Fylkesmennene ble delt inn i fem tilsynslag, og et av embetene i hver region ble valgt til å lede tilsynet. Fylkesmannen i Hedmark fikk myndighet til å lede tilsynet med Bufetat, Region øst, som omfatter Bufetats plikt til å bistå med plasseringer for barneverntjenester fra kommuner i Oppland, Hedmark, Østfold og Akershus.

Gjennomføringen av tilsynet fremgår av vedlegget til rapporten.

Tilsynslaget for Fylkesmennene i Region øst konkluderer med følgende:

Lovbrudd 1

Bufetat, Region øst sikrer ikke at barn får medvirke ved behov for tiltak i institusjon som hjelpe- eller omsorgstiltak eller ved behov for tiltak i institusjon for barn med atferdsvansker.

Det foreligger avvik fra kravene i Lov om barneverntjenester § 6-3, og kravet til at Bufetat skal ha internkontroll i bvl. § 2-3, 3. ledd.

Lovbrudd 2

Bufetat, Region øst sikrer ikke forsvarlig dokumentasjon av henvendelser, faglige vurderinger, barnets mening og begrunnelser for tiltaksvalg i akuttsakene.

Det foreligger brudd på bvl. § 1-4 om forsvarlighet og bvl. § 2-3, 3. ledd om internkontroll. Etter tilsyn med Nasjonalt inntaksteam (NIT) ble det i tillegg konkluderte med følgende:

Lovbrudd 1

NIT sikrer ikke et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og heller ikke at det blir gjort forsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernloven § 2-3, 2. ledd bokstav a, jf. § 1-4 og 2-3, 3. ledd.

Lovbrudd 2

NIT sikrer ikke barna rett til medvirkning i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernlovens § 4-1, jf. § 2-3, 2. ledd bokstav a og § 2-3, 3. ledd

1 Tilsynets tema og omfang

Fylkesmennene har i dette tilsynet undersøkt om Bufetats bistandsplikt blir forsvarlig ivaretatt når barneverntjenesten anmoder om

• tiltak (beredskapshjem eller institusjon) i akuttsituasjoner
• plass i institusjon som planlagte hjelpe- eller omsorgstiltak
• plass i institusjon som planlagt tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker Barnets medvirkning har vært et gjennomgående element i alle tiltakstypene.

Bufetats oppgaver etter at barnet har flyttet inn i institusjonen eller beredskapshjemmet, har ikke blitt undersøkt i dette tilsynet.

Om akuttiltakene har vi undersøkt om Bufetat

• har beredskap for å bistå i akuttsituasjoner, uansett tid på døgnet, hele året
• på kommunens eller påtalemyndighetens anmodning tilbyr akuttiltak i beredskapshjem eller institusjon som er egnet til å ivareta barnets behov
• tilbyr akuttiltak innen rimelig tid
• vurderer barnets synspunkter

Om institusjon som planlagte hjelpe- og omsorgstiltak, har vi undersøkt om Bufetat

• på kommunens anmodning tilbyr hjelpe- eller omsorgstiltak i institusjon som er egnet til å ivareta barnets behov
• tilbyr slike tiltak innen rimelig tid
• vurderer barnets synspunkter

Om institusjon som planlagte tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker, har vi undersøkt om Bufetat

• på kommunens anmodning tilbyr tiltak i institusjon som er egnet til å ivareta barnets behov
• tilbyr slike tiltak innen rimelig tid
• vurderer barnets synspunkter

2 Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med Bufetat etter barnevernloven (bvl) § 2-3b fjerde ledd. Tilsyn er kontroll av om praksis i tjenestene er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir her en oversikt over krav som gjelder for temaene i tilsynet.

Bufetat skal bistå barneverntjenesten når kommunen anmoder om plass til barn utenfor hjemmet, jf. bvl § 2-3 andre ledd bokstav a. Bistandsplikten gir Bufetat ansvar for å bistå kommunene med å finne et egnet fosterhjem eller en egnet institusjonsplass. Bistandsplikten krever at det til enhver tid finnes tilgjengelige og egnede tiltak når kommunen skal plassere barn utenfor hjemmet, jf. Prop. 73 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreformen) s. 32. Det samme følger av Innst. 318 S (2015-2016) side 11, som gjelder fosterhjemsmeldingen (Meld. St. 17 (2015-2016)). Innholdet i bistandsplikten må ses i sammenheng med forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4.

Bistandsplikten gjelder både i akuttsituasjoner og for de planlagte flyttingene, og den omfatter både fosterhjem og institusjoner.

Når kommunen anmoder om institusjonsplass, er det Bufetat som avgjør hvilken institusjon som skal tilbys. Bufetat skal sikre at institusjonsplassen som tilbys i det konkrete tilfellet er forsvarlig og til barnets beste. Hvor raskt Bufetat skal respondere og tilby tiltak, skal styres av barnets situasjon og behov, ikke hvilken paragraf tiltaket er hjemlet i.

De tiltak som Bufetat tilbyr må være egnet til å ivareta barnets behov for omsorg og behandling; dette gjelder for alle områdene dette tilsynet har undersøkt. For å finne egnet tiltak i det enkelte tilfellet må Bufetat ha kunnskap både om barnets behov og situasjon, og om aktuelle tiltak. Deretter må det gjøres en konkret vurdering av hvorfor dette tiltaket er til dette barnets beste, jf. bvl § 4-1, og fordeler og ulemper ved valget må avveies.

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige, jf. bvl § 1-4. Bufetat må organisere og styre virksomheten sin, jf. bvl § 2-3 tredje ledd, slik at det tilbys forsvarlige tiltak i de situasjonene der den kommunale barneverntjenesten anmoder om bistand fordi barn trenger opphold utenfor hjemmet. I dette ligger også at Bufetat må sørge for at det er tilgjengelig et tilstrekkelig antall plasser til å oppfylle behovene.

Akuttsituasjoner

For å kunne bistå kommunene og politiet når det oppstår akuttsituasjoner, må Bufetat ha beredskap for å motta slike henvendelser. Kontaktinformasjon til vakttelefonen må være lett tilgjengelig og telefonen må besvares døgnet rundt, hele året. Den som besvarer slike henvendelser må ha kompetanse, kunnskap og myndighet til å følge opp anmodningene.

Bufetat må ha oppdatert kjennskap til de ulike tiltakene; oversikt over ledige plasser, hvilken spisskompetanse som tiltakene har, samt oversikt over nå-situasjonen og relevante opplysninger om hvilke barn som befinner seg der. Bufetat må holde seg løpende oppdatert om godkjenning og etterfølgende kontroll (gjelder de private institusjonene) og kvalitetsoppfølging (av statlige institusjoner), institusjonsplanen, tilsynsrapporter og klageavgjørelser fra Fylkesmannen og systematiserte erfaringer med tidligere plasseringer ved institusjonen.

På grunnlag av den kunnskapen Bufetat har om de aktuelle tiltakene, må den i akuttsituasjoner finne egnede tiltak til de barn som har behov for å flytte hjemmefra. Når det gjelder kunnskap om barnets behov for omsorg og behandling, vil kravet til kunnskap måtte vike når hastepreget i situasjonen er stor. Det forventes likevel at Bufetat tilbyr tiltak som er egnet i forhold til barnets behov og alder.

Det er et overordnet mål for alt barnevernsarbeid at det skal tilbys rett hjelp til rett tid, jf bvl § 1-1. Dersom Bufetat skal gi hjelp til rett tid, må det være forsvarlig samsvar mellom responstiden på kommunens anmodning og barnets situasjon og behov. Ved anmodning om akuttiltak er hastepreget i barnets situasjon sterkt fremtredende, og som regel innebærer det at barnet må flytte hjemmefra den dagen behovet oppstår. Dersom det ikke er mulig, må Bufetat vise hvordan situasjonen likevel er ivaretatt på forsvarlig måte. For at Bufetat skal kunne vurdere om responstiden er forsvarlig, må tidsbruken i sakene registreres.

Bufetat har et ansvar for å sikre barnets medvirkning, jf. bvl § 4-1. Dette gjelder også i akuttsituasjoner. Konkret innebærer det at Bufetat må vurdere og vekte barnets synspunkter, ut fra dets alder og modenhet, ved valg og tildeling av tiltak, jf. bvl § 6-3. Bufetat må vise hvordan barnets synspunkter er tatt inn og vektlagt i vurderingene og ved tiltaksvalg. På grunn av hastepreget i akuttsituasjoner er kravene til Bufetat om å vurdere barnets synspunkter mindre i akuttsituasjoner enn ved planlagte flyttinger.

Planlagte tiltak

Også ved de planlagte tiltakene er kjernen i bistandsplikten å finne et egnet tiltak som kan ivareta barnets behov. Kravene til kunnskap om institusjonene er de samme som beskrevet under akuttsituasjoner. Det stilles imidlertid større krav til vurderingene av barnets behov og om den konkrete institusjonen er egnet ved planlagte tiltak enn i akuttsituasjoner. Ved planlagte plasseringer vil et tilstrekkelig bilde av barnet i et barnevernfaglig perspektiv innebære at følgende forhold er belyst og vurdert:

• Barnets omsorgshistorie og relasjonelle historie; om en/begge foreldrene er til stede i barnets liv, foreldrenes arbeidsmodeller for omsorg, kvaliteten i barnets tilknytning, eventuelle samlivsbrudd, stefamilie, flyttinger, om barnet har vært vitne til eller utsatt for vold, overgrep og/eller annen skadelig foreldreatferd (f.eks. som følge av rusmiddelavhengighet, emosjonell omsorgssvikt eller psykiske lidelser).
• Barnets fungering på ulike områder; fysisk, emosjonelt, kognitivt, sosialt, eventuelle særlige behov som følge av diagnoser, behov for traumesensitivitet, kostholdsbehov, medisinering etc.
• Barnets og familiens etniske, kulturelle og religiøse tilknytning.
• Barneverntjenestens tidligere arbeid med barnet og familien; historikk, tiltak og evaluering av disse, er det vurdert alternativer til flytting i institusjon i familie/nettverk, er familieråd vurdert/benyttet?
• Barnets synspunkter på egen situasjon og behov for hjelp.

Ved planlagte atferdstiltak vil det i tillegg være behov for å vurdere hvilken betydning atferden skal tillegges. Det stilles eksplisitt krav om at institusjonen i slike tilfeller er «faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp», jf. bvl§ 4-24 siste ledd. Selv om det er fylkesnemnda som fatter vedtak om slikt tiltak, må Bufetats innstilling til tiltak også vise hvordan tilbudt tiltak er egnet for det enkelte barnet. Det vil si «faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp».

Også for planlagte tiltak er det et overordnet mål at det skal tilbys rett hjelp til rett tid, jf bvl § 1-1. Det må være samsvar mellom responstiden på kommunens anmodning og barnets situasjon og behov. Hvor raskt Bufetat tilbyr tiltak ved anmodning om planlagte tiltak, må avgjøres ut fra barnets situasjon, ikke plasseringshjemmel eller om det foreligger samtykke. For at Bufetat skal kunne vurdere om responstiden er forsvarlig, må tidsbruken i sakene registreres og brukes i forbedringsarbeidet.

Også ved planlagte tiltak har Bufetat et ansvar for å sikre barnets medvirkning, jf. bvl § 4-1. Dersom barnets synspunkter ikke fremgår av barneverntjenestens oversendelse, må disse etterspørres. Bufetat må vise hvordan barnets synspunkter er tatt inn og vektlagt i vurderingene og ved tiltaksvalg. Dette betyr ikke at barnet får noen vetorett eller skal bestemme; barnets oppfatning er ett blant flere momenter som skal vurderes. Hvordan de ulike momentene blir vektlagt må komme frem i vurderingene som Bufetat gjør. Kravene til Bufetat om å vurdere barnets mening og synspunkter er større ved planlagte flyttinger enn i akuttsituasjoner.

Når barnet har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder, og i saker som gjelder barn med atferdsvansker, har barnet partsrettigheter, jf. bvl § 6-3 andre ledd, siste setning. Selv om barnet har partsrettigheter og kan fremme sitt syn i fylkesnemnda, må Bufetat likevel vurdere og vekte barnets synspunkt når barnets beste skal vurderes og tiltak skal velges.

En forsvarlig saksbehandling innebærer blant annet en skriftliggjøring av alle sentrale vurderinger slik at det fremgår hva som er gjort og begrunnelsen for de valg som er tatt. Muntlige opplysninger av betydning for saken må nedtegnes, jf forvaltningsloven § 11d. Hva som skal nedtegnes, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, men det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak, må alltid nedtegnes. Forsvarlig saksbehandling forutsetter at saken er tilstrekkelig opplyst før beslutning tas. Hvor omfattende og grundig dokumentasjonen skal være i den enkelte sak må vurderes mot andre viktige hensyn, f.eks. hastegraden i situasjonen. Det vil si at kravene til å skriftliggjøre vurderinger er større ved planlagte flyttinger enn i akuttsituasjoner. Dokumentasjonsplikten følger av forsvarlighetskravet, internkontrollplikten, forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.

Bufetats krav om internkontroll, jf. bvl. § 2-3 tredje ledd, innebærer at det finnes adekvate styringsaktiviteter for å sørge for at bistandsplikten blir ivaretatt. Det er ikke gitt egen forskrift for internkontroll i Bufetat. «De styringskrav som fremgår av forskrift om internkontroll etter barnevernloven § 4 annet ledd er så overordnede at de kan forventes å inngå når en virksomhet som Bufetat styrer forsvarlig. Det må legges til grunn at innholdet i internkontrollplikten er ment å være det samme for Bufetats vedkommende som for kommunenes.» (K. Ofstad, R. Skar: Barnevernloven med kommentarer. Oslo, Gyldendal Akademisk, 2015. 6. utg.) Det betyr blant annet at det er klart hvem som skal gjøre hva; hvem som har ansvar for hvilke oppgaver og myndighet til å ta hvilke beslutninger. Ansatte og ledere må ha tilstrekkelig kompetanse for å utføre de oppgaver de har. Det må være klart hva som må dokumenteres og hvor. Synspunkter fra ansatte og brukere, både kommunene og barna som får tiltak, må innhentes og brukes i forbedringsarbeid. Ledere må følge med og innhente oversikt over hvor det er fare for svikt, iverksette korrigerende tiltak og påse at de virker.

3 Beskrivelse av faktagrunnlaget

Styringen i Bufetat, Region øst

Bufdir styrer Bufetat gjennom årlige disponeringsbrev. Et av hovedmålene i disponeringsbrevet for 2017 er «utsatte barn og ungdom gis omsorg, trygghet og utviklingsmuligheter». I vedlegg 3/2017 til disponeringsbrevet, fremkommer det at dette inkluderer at Bufetat skal ha en plan for ivaretakelse av bistandsplikten. På bakgrunn av dette har Bufetat Region øst utarbeidet er disponeringsskriv for sine enheter for 2017. Det fremkommer her at blant annet brukerinvolveringer og dokumentasjon skal ha særskilt oppmerksomhet i 2017.

Bufetat region øst bruker videre risikostyring for å følge opp kvaliteten, i tillegg til styringssamtaler og ledermøter. Risikovurderingen i enhetene foretas hvert tertial. Risikovurderingen etter 1. tertial 2017 for enhet for inntak, viser «gul» risiko når det gjelder brukerinvolvering og dokumentasjon i Birk.

Enhetsleder for inntak har møte med avdelingslederne i fylkene hver 14. dag, for å samordne dem. Avdelingslederne skal følge opp de ansatte og kvaliteten i enkeltsakene, men de har ingen stillingsbeskrivelse eller egen instruks for ledelse av inntaksenhetene. Det fremkom at avdelingslederne avholdt fagmøter for de ansatte, men at enkeltsakene og kvaliteten på arbeidet til den enkelte rådgiver, i ulik grad ble etterspurt og systematisk fulgt opp.

Det foreligger et høyt antall rutiner og maler for arbeidet med inntak, enkelte av dem er nasjonale og utarbeidet av Bufdir. Andre er utarbeidet av enhetsledelsen i Bufetat. Malene ligger i det elektroniske saksbehandlingssystemet «Birk». Det er enhetsledelsen som har ansvar for å revidere rutinene og malene, med unntak av det som er nasjonale ruiner utarbeidet av direktoratet.

Bufetat, Region øst eller enhet for inntak har ikke et eget system som de ansatte kan benytte til å registrere faglig svikt eller avvik fra rutiner og lovkrav for det faglige arbeidet.

I disponeringsskrivet til enhetene i region øst 2017 er brukermedvirkning en av de overordnede prioriteringene for Bufetat. Regiondirektøren har også utarbeidet et skriv om barn og unges medvirkning, involvering og innflytelse. Her fremkommer det blant annet at fagsystemet Birk skal gjøre det mulig å lese hvilke vurderinger Bufetat gjorde som lå til grunn for valg av tilbud til det enkelte barn. Videre skal det skal innføres en rutine for avklaringsmøter ved planlagte plasseringer, hvor barnet skal få medvirke, men rutinen er ikke implementert. Familieråd skal også i større grad benyttes for å sikre medvirkning. Utover dette forelå det ikke andre metodebeskrivelser for innhenting og vurdering av barnets mening.

Rutiner og maler rådgiverne bruker i forbindelse med behandling av henvisninger, inneholder noen punkter for å innhente barnets medvirkning. I henvisningsskjema A-1 2013, er det en mulighet for avkrysning for om barnet har medvirket, men innholdet i dette fremkommer ikke. Rutinen for behandling av henvisninger, rutine 01 med vedlegg, inneholder et eget punkt for å registrere medvirkning. Dette er videreført i rutinen for utfylling av en

«oppdragsbeskrivelse» ved forbindelse med behandling av henvisning om hjelpe- og omsorgstiltak. I rutine 02 om søkeprosessen, står det at barnets medvirkning skal etterspørres og fremkomme i brevet til barneverntjenesten med tilbud om institusjonsplass. Bufetat Region øst hadde ikke rutiner for å systematisk følge med på at barnets medvirkning faktisk ble innhentet og vurdert i enkeltsakene.

Tiltak i akuttsituasjoner

Bufetats beredskap overfor kommunene- Organisering og styring av akuttarbeidet Akuttarbeid er en prioritert oppgave i region øst. Arbeidet er organisert i et eget team som består av seks rådgivere som har ansvaret for å bistå i alle akuttsaker. Teamet nås på det samme telefonnummeret, og er tilgjengelige døgnet rundt. De seks akuttrådgiverne er alle ansatt i en av de fire inntaksenhetene i regionen, og er ansatt blant annet fordi de har lang erfaring. På kveld og natt går rådgiverne i turnus og tar imot telefonhenvendelser fra samtlige barneverntjenester i alle fire fylkene. Rådgiverne bruker meldinger per e-post for å gi hverandre beskjeder om hendelser og saker i forbindelse med vaktskifter. Den enkelte akuttrådgiver har ansvar for å vurdere akuttsituasjonen og valg av tiltak når de har vaktansvar på kveld, natt og helg. De kan, ved behov få veiledning av en logistikkansvarlig som har oversikt over tiltakene og er tilgjengelig på telefon. Avdelingslederne for inntaksenhetene har beslutningsmyndighet når det gjelder valg av akuttiltak på dagtid, og det er de som underskriver alle tilsagn.

Inntaksenheten i Hedmark er tildelt et særskilt ansvar for koordinering, oversikt over tiltaksplasser og oppfølging av kvaliteten på akuttarbeidet. Avdelingsleder for den enkelte inntaksavdelingen har også ansvar for kvaliteten på akuttarbeidet, samt ansvar for oppfølgingen av den enkelte ansatte og sak fra sitt fylke. Det er ikke konkrete føringer for oppfølgingen, og det er noen ulikheter mellom avdelingene.

Det arbeidet akuttrådgiverne utfører i forbindelse med mottak av henvisninger og tildeling av plass i enkeltsaker, blir lite dokumentert i journalene. Det benyttes ikke skriftlig henvisninger om behov for akuttbistand. Innholdet i akutthenvendelsen, barnets mening om flyttingen, arbeidet med å rekruttere plass til barnet og faglige vurderinger kan derfor i liten grad spores. Sakene ga derfor i liten grad informasjon om hvorvidt tiltaksvalget var egnet for det enkelte barn. Av 30 saker som ble gjennomgått under tilsynet, var akuttanmodningene ikke sporbare 13 av sakene. I 8 av 30 saker var ikke arbeidet med å finne tiltak eller vurderinger rundt dette i det hele tatt dokumentert. Journalsystemet Birk og tilsagnsbrevet for tildelingen av akuttplass, åpner imidlertid muligheter for å dokumentere akuttarbeid og vurderinger. Tilsagnene i 11 av 30 saker manglet likevel faglige vurderinger. Av de 19 sakene som hadde en vurdering i tilsagnet, var 14 av disse standardiserte.

Henvendelser til akutteamet hvor mulig akuttplassering ble drøftet, men faktisk ikke endte med anmodning om plassering, ble ikke registrert på det enkelte barn eller på annen måte dokumentert i fagsystemet. Hendelser i enkelte saker ble imidlertid i noen tilfeller formidlet per e-post til neste rådgiver med akuttvakt. Antallet av og tidsbruken på disse sakene ble imidlertid registrert fortløpende av alle akuttrådgiverne i et excelsystem, men ikke identifiserbart til det enkelte barn. Rapportering fra dette systemet viser andelen av slike drøftinger. I første kvartal 2017 ble 149 av 358 akutthenvendelser registrert som drøftinger som ikke førte til plasseringer. En av sakene tilsynslaget ba om innsyn i, var en klagesak som omhandlet manglende tilbud om akuttiltak til rett tid, til tross for at anmodning var gitt. Denne saken kunne ikke gjenfinnes i noe register hos den ansvarlige inntaksenheten.

Mangelfull dokumentasjon av akutthenvendelsene var kjent, både på ledernivå og blant rådgiverne, men ikke fulgt opp med konkrete forbedringstiltak.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Rapporteringer og risikovurderinger viser et stort omfang av akutthenvendelser i region øst i forhold til barnebefolkningen, og derav et høyt press på tiltaksapparatet. De ansatte i akutt- teamet har tilgang på en oversikt over tilgjengelige plasser, som logistikkansvarlig fra inntaksenheten i Hedmark har ansvar for å holde oppdatert til enhver tid. Det fremkommer at det er sterke føringer for å benytte ledige plasser i det statlige tiltaksapparatet først, men at det kan rekrutteres private tiltak i akuttsakene, dersom det foreligger gode grunner til dette. Den enkelte akuttrådgiver er delegert ansvar for å vurdere akuttsituasjonen og forsvarligheten ved plasseringer gjennom vaktansvar på kveld, natt og helg. Det foreligger en rutine for håndtering av akutthenvendelser, men det mangler retningslinjer og momenter for hva som bør inngå i forsvarlighetsvurderinger, herunder når det gjelder avstand til tiltaket og vekting av barnets mening om flyttingen.

Tiltak innen rimelig tid

Tidsbruken fra mottak av anmodningen til formidling av plassen, ble fortløpende registrert i et anonymisert excelsystem av de ansatte i akutteamet. Månedsrapporter fra registeringen i excel fra 1. kvartal 2017, viser at den gjennomsnittlige tidsbruken da var bedre enn Bufetats egen målsetting om tildeling av plass innen to timer. For eksempel var tidsbruken i april 2017 på 1 time og 38 minutter per sak. Tidsbruken fra mottak av anmodning til plassering av barnet ble ikke dokumentert i journalsystemet Birk, og det ble ikke benyttet et skriftlig henvisningsskjema. Responstiden kunne derfor ikke spores til det enkelte barn. Av de 30 sakene som ble framlagt under tilsynet, inneholdt ingen en konkret tidsangivelse.

Vurdering av barnas synspunkter

Rutinen for akuttarbeid inneholder ikke retningslinjer for eller krav til innhenting og vurdering av barnets mening i akuttsaker. Fordi arbeidet i akuttsakene ble lite journalført, var innhenting og vurderinger av barnas synspunkter sporbart i få saker. Av de 30 enkeltsakene som ble gjennomgått, gjaldt 25 av akuttsakene barn over 7 år. I 14 av sakene fremkom det at barnet på et tidspunkt hadde uttalt seg, men blant disse var 5 av uttalelsene kun dokumentert i barneverntjenestens vedtak, som ikke ble oversendt Bufetat før etter plasseringen. Det fremkom praksis for at barnets mening ble etterspurt og vurdert i noen av sakene, men i ulik grad og varierende ut fra barnets alder og akuttsituasjonen. Det var imidlertid ikke et system for å følge med på at barnets synspunkter ble vurdert i akuttsakene.

Planlagte hjelpe- og omsorgstiltak i institusjon

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Bufetat, Region øst har en forløpsmodell over gangen i en sak fra henvisning til tildeling av plass, AMF versjon1. Denne modellen inneholder en rekke tiltak som inntaksenhetene skal foreta seg for å sikre forsvarlig behandling av en henvisning om plass i institusjon. Et inntaksråd, fordelingsmøte og beslutningsforum skal trinnvist vurdere plasseringsalternativer.

På intranettet til Bufetat ligger en oversikt over de statlige institusjonene med oppdatering av tilgjengelige plasser. Inntaksavdelingen i Oppland holder en egen oversikt over ledige plasser i ideelle og kommersielle institusjoner med kjøpsavtale. Når det gjelder andre private institusjoner det kan være aktuelt å kjøpe tiltaksplass av, må de konkret undersøkes og fremlegges for et beslutningsforum og undergå en anbudsrunde.

Inntaksenhetene har rutine for å benytte en «oppdragsbeskrivelse» for å utdype henvisningen fra barneverntjenesten, og fremlegge denne for forumene som skal bistå med å finne egnet plass til barnet. Oppdragsbeskrivelsen tilrettelegger for en utfyllende innhenting av informasjon om barnet. Det var ulik praksis for utfyllingen av oppdragsbeskrivelsen. Noen rådgivere gjorde det alene, andre i tett samarbeid med barneverntjenesten og enkelte i forbindelse med et innsøkingsmøte med barn og foreldre til stede. Av de 13 sakene som ble gjennomgått kunne dette arbeidet med å finne rett tiltak til barnet spores i alle sakene.

I retningslinjen om medvirkning fra direktøren i region øst, står det at det skal være mulig å lese hvilke vurderinger Bufetat gjorde som lå til grunn for valg av tilbud til det enkelte barn. Rutinen og malen for brevet «tilbud om valg av institusjonsplass» til barneverntjenesten, skulle benyttes når plassen var rekruttert og tildelingen besluttet av inntaksenheten. Denne malen var ikke utformet på en slik måte at den hadde et klart rom for å gi en helhetlig vurdering av om tildelt tiltak var egnet til å ivareta til barnets beste. Av de 13 sakene som ble gjennomgått under tilsynet, forelå dette tilbudsbrevet i 7 av sakene. Tilsagnet om plass har en åpning i malen for å gi en faglig vurdering. Av de 13 sakene som ble gjennomgått under tilsynet, forelå tilsagnet på tiltaksplassen i 12 av sakene, men kun 7 av tilsagnene inneholdt en vurdering. Tilsagnet ble ikke utformet før etter den faktiske tildelingen av plassen.

I intervjuene fremkom det at vurderinger også kan nedtegnes i journalen i Birk. Det er ikke imidlertid ikke retningslinjer om journalføring av vurderinger i Birk, og dette gjøres ulikt. Rutinene og malene for arbeidet med å rekruttere egnet institusjonsplass var mange og ikke alle var lett tilgjengelige i Birk. Både å søke opp og flette inn malene i fagsystemet, var ikke enkelt. Innholdet i rutinene og malene ble noen ganger endret uten at det blir gitt informasjon til alle om dette.

Tiltak innen rimelig tid

Modellen med inntaksråd, fordelingsmøte og beslutningsforum ble oppfattet som en kvalitetssikring av bistandsplikten, men at den også kunne være omfattende og tidkrevende i noen tilfeller. Saksbehandlingstiden kunne spores i disse sakene, på grunn av datoen på henvisningsskjemaet og på tilsagnet. Bufetat Region øst hadde imidlertid ikke et eget system for å følge med på saksbehandlingstiden i disse sakene. og I de 13 enkeltsakene som ble gjennomgått under tilsynet, ble det registrert en saksbehandlingstid fra henvisning til plassering på mellom fem dager og 4,5 måneder.

Vurdering av barnas synspunkter

Det var i hovedsak oppdragsbeskrivelsen som ble brukt til å registrere barnets synspunkter. I rutinen som omhandler søkeprosessen, står det at barnets medvirkning skal fremkomme i brevet med tilbud om institusjonsplass. Dette brevet forelå imidlertid bare i 7 av de 13 omsorgs- og hjelpetiltakssakene som ble gjennomgått under tilsynet. Barnets mening om flyttingen var likevel registrert i 10 av sakene. Bufetats vurdering av barnets mening fremkommer imidlertid kun i 5 av sakene. Barnets mening var nevnt i 5 av tilsagnene om plass, men kun vektet i 2 av dem. Det var ikke et system for å følge med på at vurdering av barnas synspunkter fremkom i sakene.

Planlagte tiltak i institusjon for barn som har vist alvorlige atferdsvansker

Nasjonalt inntaksteam (NIT) er etablert som en støttefunksjon til de regionale inntaksenhetene for å behandle søknader om planlagte tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsproblemer. NIT er organisatorisk plassert i Bufetat region midt.

NIT sin oppgave er todelt, de skal definere målgruppetilhørighet og innstille på valg av plasseringssted. NIT sin innstilling går til den regionen som har beslutningsmyndighet i den aktuelle saken.

Det er ikke lagt opp til at regionene skal foreta noen selvstendig overprøving eller kvalitetssikring av innstillingen fra NIT. I dette tilsynet er det derfor foretatt en egen gjennomgang av NITs arbeid.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Det foreligger ingen egen rutine for behandling av atferdssaker i Bufetat, Region øst. Hoveddelen av behandlingen er overlatt til NIT. I intervjuene fremkom det at enhetene for inntak i all hovedsak mener at NIT har en god dialog, både med barneverntjenestene og enhetene, i forbindelse med kartleggingen av det enkelte barn og i forbindelse med innstillingen til tiltak. Rådgiverne var i liten grad uenige i tiltaksvalget og innstillingen fra NIT.

Tiltak innen rimelig tid

Saksbehandlingstiden av sakene som må gjennom NIT, hadde ofte sammenheng med barneverntjenestens frist for å fremme saken for fylkesnemnda. Av de 7 sakene som ble gjennomgått under tilsynet, var saksbehandlingstiden på 3 uker til 5 måneder.

Vurdering av barnas synspunkter

Enhetene for Inntak i region øst hadde merket seg at NIT særlig var tydelig på å innhente barnets mening i de sakene der plasseringen skulle skje med samtykke, jf. bvl. § 4-26, men hadde ingen systematisk undersøkelse av dette. I de 7 atferdssakene som ble gjennomgått under tilsynet med Bufetat, Region øst, hadde barnevernet fremlagt barnets mening om flyttingen i 6 av sakene, men kun i 3 av de 6 sakene var barnets mening inntatt og vurdert i anbefalingen om tiltaksvalg fra NIT.

Det vises videre til rapporten etter tilsyn med NIT, hvor observasjoner av og konklusjoner om styringen og arbeidet med vurderingen av tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker i NIT fremkommer.

4 Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag Tiltak i akuttsituasjoner

Bufetats beredskap overfor kommunene

Fylkesmannen har vurdert hvorvidt beredskapen i region øst i akuttsituasjoner kan anses for forsvarlig. Akuttarbeidet er et sårbart område, det handler om barn som er i en nødsituasjon og har umiddelbart behov for trygghet. Arbeidet må derfor foregå raskt, men også ha god nok kvalitet.

Bufetat Region øst har satset på styrking av akuttarbeidet ved organisering og spesialisering. Det er særlig erfarne rådgivere som arbeider i akutteamet, og de er tilgjengelige døgnet rundt. Ledelsen følger med på akuttarbeidet gjennom rapportering, risikovurdering, styringssamtaler og ledermøter. Resultatene fra månedsrapporteringer viser at organiseringen av akuttarbeidet har gitt god tilgjengelighet og beredskap.

De ansatte i akutteamet har opplagt nødvendig kompetanse og kunnskap til å håndtere akutthenvendelser. Selv om det er erfarne rådgivere som arbeider i akutteamet, må de på kveld og natt av og til ta vanskelig avgjørelser om forsvarligheten av plasseringer. For at ledelsen skal kunne følge med på at bistandsplikten overholdes i akuttsakene, tross disse sårbare forholdene, er det sentralt at oppfølging av den enkelte rådgiver og arbeidet i den enkelte sak er avklart og føringene for arbeidet tydelig. Ansvaret for den faglige oppfølgingen av rådgiverne i akutteamet er delt, og ikke tydelig avklart. Arbeidet i akuttsakene fremsto også som noe ulikt. Ledere må derfor følge med på den enkeltes arbeid, innhente oversikt over hvor det er fare for svikt, iverksette korrigerende tiltak og påse at de virker.

Ut fra dette har Bufetat Region øst forsvarlig akuttberedskap, men styringen med akuttarbeidet har svakheter og kan forbedres.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Når det gjelder hvorvidt Bufetat, Region øst tilbyr akuttiltak som er egnet, så var dette vanskelig å spore på grunn av mangelfull dokumentasjon. På grunn av omfanget av akuttsaker i region øst, var tilbudet ofte styrt av hva som var tilgjengelig av tiltak. Det gir en risiko for svikt, når tiltakstilbudet ikke er variert nok, på en slik måte at det kan tilpasses barnets behov. Oversikten over akuttiltakene var imidlertid god, fordi Region øst har en logistikkansvarlig som til enhver tid har oversikt over tilgjengelige akuttplasser. Fordi oversikten var tilgjengelig for alle som arbeider i akutteamet døgnet rundt, var det enkelt å finne ut hvilke plasser som var ledig.

Rutiner og beskrevet praksis viser at det er kjent for de som arbeider i teamet hvordan barnets behov skulle fanges opp og vurderes i forbindelse med tildeling av egnet tiltak. Kravene til å skriftliggjøre vurderinger kan ikke være like store i forbindelse med akuttsituasjoner som ved planlagte plasseringer. De mest sentrale vurderinger må likevel nedtegnes, for at saksbehandlingen kan anses for forsvarlig. Selve akutthenvendelsen ble i få saker nedskrevet, og den ble ikke tidfestet i journalen. Rutinen inneholdt en sjekkliste for kartlegging av de meste sentrale forhold rundt barnet. Resultatet av kartleggingen ble imidlertid ikke dokumentert, heller ikke i etterkant av akuttsituasjonen. Dokumentasjonen i akuttsakene i Region øst var minimal, herunder er det vanskelig å spore faglige vurderinger. Tilsagnene har rom for faglige vurderinger, men i sakene som ble gjennomgått var tilsagnene mangelfulle på dette området. En standardisert vurdering kan ikke anses for en individuell faglig begrunnelse. Manglende dokumentasjon i akuttsakene var kjent, men forbedringstiltak ikke iverksatt.

Saksbehandlingen og dokumentasjonen var så mangelfull, at det ikke var mulig å vurdere hvorvidt Bufetat region øst tildeler egnede akuttiltak i alle situasjoner.

Tiltak innen rimelig tid

For at bistandsplikten skal være oppfylt i akuttsakene, må det være forsvarlig samsvar mellom responstiden og barnets situasjon og behov. Bufetat har et eget mål om å respondere innen 2 timer i alle saker, og ifølge systemet for rapportering blir det gjennomsnittlig rekruttert tiltaksplass til barna innen denne tiden i Region øst. Registeringen for rapportering av antall saker og saksbehandlingstid kan imidlertid ikke spores til enkeltbarn. Det brukes ikke et skriftlig henvisningsskjema og tiden for mottak av henvisningen blir ikke notert i Birk. Det var derfor vanskelig å spore om responstiden faktisk har vært forsvarlig i den enkelte sak.

Det foreligger en særlig sårbarhet når det gjelder henvendelser fra kommunene som blir registrert som «drøftinger». Rapporteringer viser at det er mange slike henvendelser. Når disse henvendelsene ikke blir dokumentert, kan ikke Bufetat, Region øst følge med på hvorvidt de er behandlet i henhold til bistandsplikten. Konsekvensene av den manglende styringen kan bli at barn ikke får nødvendig bistand i akuttsituasjoner, og at svikten ikke blir avdekket og rettet. Under tilsynet ble det også avdekket en sak med avvik, som Bufetat ikke hadde registrert. At det heller ikke er et system hvor den enkelte rådgiver kan registrere manglende tiltak og lang saksbehandlingstid i enkeltsaker, utgjør også en mangel i oppfølgingen av kvaliteten på håndteringen av akuttssakene.

Fylkesmannen har ikke grunnlag for å mene at responstiden i akuttsakene ikke er forsvarlig, men mener at systemet Bufetat Region øst benytter, ikke gir en fullstendig kvalitetssikring.

Vurdering av barnets synspunkter

Barnets mening om og behov rundt flyttingen, kan i mange tilfeller ikke vektes i samme grad ved en akuttplassering som ved en planlagt plassering. Fordi situasjonen er akutt og tiltak må rekrutteres raskt, vil det kunne være umulig å innhente og vektlegge barnets mening før plasseringen skjer. Samtidig er det liten tvil om at barnets mening bør registreres og vektes, dersom dette er mulig. Bufetat kan ikke se bort ifra at barnets mening i noen tilfeller bør ha avgjørende betydning i forbindelse med en akuttplassering. Hvorvidt det ble undersøkt om kommunen hadde innhentet barnets mening, fremsto som tilfeldig og ulikt i Bufetat, Region øst. Når det ikke er rutiner for å systematisk etterspørre barnets mening i akuttsakene, så foreligger det også en risiko for å gjøre feilvurderinger i forbindelse med plasseringen. I de tilfeller der barnets mening hadde vært et tema, ble dette i liten grad dokumentert. Mangelen på synliggjøring og vekting av barnets synspunkter var gjennomgående i akuttsakene som ble fremlagt under tilsynet. Fylkesmannen mener derfor at det her foreligger en klar sårbarhet, som har et opplagt forbedringspotensial.

Bufetat region øst bør i større grad sikre at barnets synspunkter innhentes, vurderes og vektes i akuttsakene.

Fylkesmannen legger etter en samlet vurdering til grunn at Bufetat, Region øst ikke har sikret forsvarlig dokumentasjon i akuttsakene.

Planlagte hjelpe- og omsorgstiltak i institusjon

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Fylkesmannen har vurdert hvorvidt Bufetat, Region øst har sikrer tildeling av egnede tiltak for det enkelte barn. Bufetat skal sikre at institusjonsplassen som tilbys i det konkrete tilfellet er forsvarlig og til barnets beste. Hvor raskt Bufetat skal respondere og tilby tiltak, skal styres av barnets situasjon og behov.

Forløpsmodellen for behandlingen av henvisning fra kommunene om hjelpe- og omsorgstiltak som Bufetat, Region øst benytter, gjør at behovet til det enkelte barn blir grundig gjennomgått og vurdert opp mot tiltakstilbudet. Rutinen med bruk av malen «oppdragsbeskrivelse» i tillegg til henvisningen, ga en utfyllende kartlegging av barnets omsorgshistorie og fungering.

Ved at ledelsen ved de statlige institusjonene selv er med å vurdere henvisningen og oppdragsbeskrivelsen før inntak gjennom inntaksrådet, involveres de som har god kjennskap til hva institusjonene kan tilby det enkelte barn. Når en inntaksavdeling er gitt et særlig ansvar for å følge med på de ideelle institusjonene og de kommersielle med oppdragsavtale, sørger det for oppdatert informasjon som alle avdelingene har nytte av i behandling av henvisningen for det enkelte barn. Kjøp av private plasser blir nøye vurdert og tilpasset gjennom beslutningsforum og anbudsordninger. Gjennom møter med avdelingslederne for inntak hver 14. dag, rapportering, risikovurdering, styringssamtaler og ledermøter, følger Bufetat, Region øst med på arbeidet med bistandsplikten i disse sakene. Arbeidet er videre under utvikling og oppfølging, blant annet ved at det skal innføres en rutine med innsøkingsmøter og at bruken av familieråd skal utvides.

Det ble samtidig funnet noen svakheter i rutinene for arbeidet med bistandsplikten i omsorgs- og hjelpetiltakssakene. Styringsaktiviteter for oppfølging av kvaliteten helt ut i enkeltsakene er nødvendig for å sikre gode og trygge tiltak for barna som har behov for plass i institusjon. Derfor er Bufetat også underlagt internkontrollplikten. Malene og prosedyrene var ikke alltid lett tilgjengelige, og innholdet ble av og til endret uten at det blir gitt god informasjon til alle. Disse forholdene kan skape ulike arbeidsmåter og ulik kvalitet i arbeidet med sakene.

En forsvarlig saksbehandling innebærer blant annet en skriftliggjøring av alle sentrale vurderinger slik at det fremgår hva som er gjort og begrunnelsen for de valg som er tatt. Når det ikke er gitt nok rom for å skriftliggjøre helhetlige vurderinger, blir det vanskelig for Bufetat selv og andre å etterprøve vurderingene og kontrollere kvaliteten på tiltaksvalget i enkeltsakene. Begrunnelsen for valg av tiltak til det konkrete barnet, er vesentlig for å vise oppfyllelse av bistandsplikten i den enkelte sak. Bufetats vurderinger og begrunnelser skal for øvrig også kunne spores og forstås, både av brukere, tilsynsmyndigheter og andre. Det fremkommer samtidig vurderinger undervegs i saksbehandlingen, og det er liten tvil om at det foretas grundige vurderinger i foraene for plasstildeling.

Bufetat, region øst har et system for risikovurderinger, og det er positivt at dette har fanget opp svakheter. Imidlertid bør dette videreføres med et system som følger opp med konkrete tiltak for å sikre forholdet bedre, herunder svakhetene med manglende dokumentasjon.

Når det ikke er retningslinjer for styring av inntaksenhetene er det fare for at arbeidet i enkeltsakene blir fulgt opp ulikt. Når det heller ikke er et system hvor den enkelte rådgiver kan registrere mangler og avvik, gir det fare en for at sårbare områder ikke fanges opp og korrigeres i tide.

Fylkesmannen vurderer at selv om Bufetat, Region øst tildeler egnede hjelpe- og omsorgstiltak, bør styringen med arbeidet forbedres og Bufetats vurderinger tydeliggjøres.

Tiltak innen rimelig tid

Fordi det ble brukt henvisningsskjema i disse sakene, ble dato for mottak av anmodningen registrert, og tidsbruken målbar i disse sakene. Saksbehandlingstiden fremsto ikke som urimelig i de enkeltsakene som ble gjennomgått under tilsynet. De kompliserte og omfattende sakene kan det være nødvendig og forsvarlig å bruke noe tid på å finne frem til et egnet tiltak til barnet, slik at man treffer best mulig med tiltaket. Samtidig er det fare for at det kan ta tid å behandle en sak, dersom den skal gjennom alle forumene i beslutningsmodellen.

Bufetat region øst hadde ikke et system for å følge med systematisk på tidsbruken i disse sakene, og for å fange opp enkeltsaker med lang saksbehandlingstid. Dette må anses for en mangel i styringen med å sikre at tiltak tildeles innen rimelig tid.

Fylkesmannen fant ikke grunnlag for at omsorg- og hjelpetiltakssakene ikke ble behandlet til rett tid, men mener at Bufetat har et potensiale når det gjelder utvikle et system som gir bedre oversikt over responstiden i disse sakene.

Vurdering av barnets synspunkter

I planlagte omsorgs- og hjelpetiltakssaker vil kravet til å vurdere barnets mening og synspunkter være større enn i akuttsituasjoner, fordi det er bedre rom og tid til å innhente barnets mening, og vurdere hvordan det skal vektes opp mot andre hensyn. For å sikre barns medvirkning på en måte som oppfyller lovkravet, må Bufetat ha rutiner for å fange opp det barneverntjenesten har innhentet av barnas egne synspunkter på meninger om og behov rundt plasseringen, og deretter innta og vekte disse i vurderinger og beslutninger om valg av institusjonsplass. Gjennom disponeringsskriv og retningslinjer er liten tvil om at Bufetat har et overordnet oppdrag om å sikre barns medvirkning.

Tilsynet avdekket at rutinen med bruk av en «oppdragsbeskrivelse», sikrer registrering av hvorvidt barnet har uttalt seg om plasseringen. Men oppdragsbeskrivelsen ble fylt ut ulikt. Andre metodebeskrivelser eller angivelser av hva det faktisk innebærer for den enkelte rådgiver å sikre medvirkning, forelå ikke. Det var planlagt enkelte forbedringstiltak, som bruk av innsøkingsmøte og familieråd i flere saker, men dette var ikke satt i verk. Enkeltsakene viser klart at resultatet er ulikt og praktisering mangelfull, barnets mening var registrert i en del saker, men dette var ikke systematisk eller tilstrekkelig utført. Den største mangelen besto i at barnas synspunkter og uttalte behov, i liten grad ble vektet før tiltak ble valgt. Det vil si hensyntatt og vurdert opp mot andre sentrale forhold rundt barnet av betydning for valg av institusjonsplass. Når det videre mangler rom for dokumentasjon på helhetlige vurderinger av barnets beste, blir heller ikke den nødvendige vektingen av barnets mening synliggjort. Når vektingen av barnets medvirkning mangler, blir ikke vurderingen av barnets beste helhetlig.

En slik vekting forelå bare i 1/3 av sakene. Dersom betydningen av barnets mening ikke fremkommer, kan det medføre at barnets rettsikkerhet heller ikke blir ivaretatt.

Bufetat, Region øst har selv avdekket at medvirkning ikke er tilstrekkelig ivaretatt, det er definert som et «gult» risikoområde. Det var ikke system for oppfølging av rutiner eller for registrering av avvik fra rutiner.

Bufetat Region øst sikrer derfor ikke at barns synspunkter innhentes, vurderes og vektes i hjelpe- og omsorgssakene. Det foreligger derfor brudd på barns rett til medvirkning.

Planlagte tiltak i institusjon for barn som har vist alvorlige atferdsvansker.

Innenfor rammene av barnevernloven §§ 2-2 og 2-3 står Bufetat fritt til å bestemme hvordan de vil organisere sine oppgaver etter barnevernloven. Når kommunen anmoder om tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker, har etaten lagt oppgaven med å kartlegge barnet og finne egnet institusjon til NIT. Ifølge Bufdirs brev av 26. september 2016 har imidlertid ikke NIT myndighet til å beslutte hvilket tiltak som skal tilbys kommunen. Det er den regionen i Bufetat som har bistandsplikten som er ansvarlig for plasseringen i den enkelte sak.

Når etaten har organisert arbeidet slik at de har lagt en oppgave til en enhet med spesialkompetanse, må regionene uten videre kunne legge til grunn den innstillingen de får fra NIT. Det kan ikke forventes at de overprøver eller kvalitetssikrer NITs innstilling.

Tilsynsmyndigheten finner ikke grunnlag for å kritisere måten arbeidet er organisert på.

Det er regiondirektør for Bufetat region midt som har det faglige ansvaret for arbeidet NIT utfører, mens det er den aktuelle region i Bufetat som er rettslig ansvarlig for at det tiltaket som tilbys kommunen er eget til å ivareta barnets behov for omsorg og behandling. Dette innebærer at feil og lovbrudd som er gjort i arbeidet hos NIT får som konsekvens at regionen ikke oppfyller bistandsplikten sin når det gjelder tiltak til barn som har vist alvorlige atferdsvansker.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Tilsynet med NIT gir grunnlaget for å vurdere om Bufetat Region øst tilbyr tiltak som ivaretas behovene til barna som har vist alvorlige atferdsvansker. Det er ved etablering av og samarbeid med NIT, at Bufetat, Region øst har et system for å sikre at det rekrutteres et egnet institusjonstiltak for dissebarna.

Rapporten etter tilsynet med NIT viser at NIT ikke sikrer et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og at det ikke blir gjort forsvarlige faglige vurderinger av om tiltak et egnet for å ivareta barnets behov. På denne måten oppfyller heller ikke Bufetat, region øst fullt ut sin bistandsplikt i disse sakene.

Tiltak innen rimelig tid

Sakene som ble gjennomgått under tilsynet, hadde variabel tidsbruk, men tidsbruken fremsto som rimelig. NIT har et eget system for å holde oversikt over tiden det tar å behandle en anmodning om tiltak for barn med atferdsvansker. Det er ut fra dette ikke grunn til å mene annet enn at Bufetat region øst tilbyr tiltak til barn med atferdsvansker innen rimelig tid.

Vurdering av barnets synspunkter

Kun i halvparten av sakene som ble gjennomgått under tilsynet var barnets mening vektlagt, og fremkom i innstillingen. Det var ikke noe systematikk i Bufetat region øst for å følge med på at medvirkningen ble sikret i sakene fra NIT. Barn som henvises for atferdsplasseringer, har egne partsrettigheter og kravet til å innhente og vekte deres mening om og behov rundt en plassering vil stå sterkt. Når barnets mening ikke vektes før det velges tiltak i disse sakene, er lovkravet ikke oppfylt.

Bufetat Region øst sikrer derfor ikke at barns rette til medvirkning i forbindelse med tildeling av tiltak til barn som har vist alvorlige atferdsvansker.

Rapporten etter tilsynet med NIT sammenfaller med dette, og konkluderer med lovbrudd.

Tilsynsmyndighetens konklusjon:

Lovbrudd 1

Bufetat, Region øst sikrer ikke at barn får medvirke ved behov for tiltak i institusjon som hjelpe- eller omsorgstiltak eller ved behov for tiltak i institusjon for barn med atferdsvansker.

Det foreligger avvik fra kravene i Lov om barneverntjenester § 6-3, og kravet til at Bufetat skal ha internkontroll i bvl. § 2-3, 3. ledd.

Lovbrudd 2

Bufetat, Region øst sikrer ikke forsvarlig dokumentasjon av henvendelser, faglige vurderinger, barnets mening og begrunnelser for tiltaksvalg i akuttsakene.

Det foreligger brudd på bvl. § 1-4 om forsvarlighet og bvl. § 2-3, 3. ledd om internkontroll. Etter tilsyn med Nasjonalt inntaksteam (NIT) ble det i tillegg konkluderte med følgende:

Lovbrudd 1

NIT sikrer ikke et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og heller ikke at det blir gjortforsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernloven § 2-3, 2. ledd bokstav a, jf. § 1-4 og 2-3, 3. ledd.

Lovbrudd 2

NIT sikrer ikke barna rett til medvirkning i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernlovens § 4-1, jf. § 2-3, 2. ledd bokstav a og § 2-3, 3. ledd

5 Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen vil følge opp arbeidet med rettingen av lovbruddene, til de kan anses for rettet i sin helhet. Som det fremgår av oversendelsesbrevet, ber Fylkesmannen videre om en plan for rettingen, og om når Bufetat, region øst mener at tiltakene i planen kan evalueres.

Med hilsen

Trond Lutnæs e.f.
fylkeslege

Ida Kjerschow Harstad
revisjonsleder

Kopi:
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Østfold
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Statens helsetilsyn

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Formøte med ledere fra Bufetat, Region øst ble avholdt på Hamar den 27.04.17. Varsel om tilsynet ble sendt 08.05.17.

Program for tilsynet ble sendt den 23.06.17.

Forut for tilsynet har tilsynslaget innhentet erfaringer fra unge som er i barneverninstitusjoner, om deres synspunkter og opplevelse av medvirkning i prosessen med å flytte hjemmefra.

Dette er gjort i forbindelse med fylkesmannens tilsyn med barneverninstitusjonene første halvår 2017, der fylkesmannen som ledd i tilsynet skal samtale med barna. Det ble også innhentet erfaringer fra barneverntjenestene om Bufetats respons på anmodninger om institusjonstiltak, etter henvendelser siste seks måneder. Brukererfaringene ble ikke brukt som grunnlag for funn, men utpekte sårbarhetsområder som ble undersøkt nærmere under tilsynet.

Brukerfaringene ble innhentet i region øst i perioden fra mai-august 2017. Barneverntjenestene i region øst oppga i all hovedsak at de var førnøyde med Bufetats bistand, og særlig med tidsbruken på akuttbistand. De ga imidlertid også eksempler på det motsatte i noen enkeltsaker. Barna som ble spurt, svarte i de fleste tilfeller, at de ikke hadde en opplevelse av å ha fått medvirke i forbindelse med plasseringen.

Det er gjennomført besøk i Nasjonalt inntaksteam, for å få kunnskap om dets faglige utredningsarbeid for regionene. Besøket ble gjennomført av et tilsynslag sammensatt av personer fra hvert av tilsynslagene som har gjennomført de regionale tilsynene, supplert med fagrevisor (psykolog). Denne delen av tilsynet ble gjennomført 30.-31.05.17 og 06.06.17.

Tilsynet med Bufetat, Region øst, ble gjennomført 12.09-15.09.17, innledet med et åpningsmøte. Oppsummerende møte med gjennomgang av faktafunn og observasjoner ble avholdt 15.09.17.

De fleste dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens noen dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket.

Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som særlig relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart
• Oversikt over organiseringen av akuttarbeidet i region øst
• Oversikt over ansatte i Bufetat region øst
• Retningslinjer om barn og unges medvirkning, involvering og innflytelse
• Kopi av søknadsskjema ved anmodning om plass
• Styringsdokument - Disponeringsskriv barnevern 2017, Bufetat, Region øst
• Styringsdokument - Instruks for styring og kontroll
• Styringsdokument - Disponeringsbrev fra Bufdir til regionene
• Tillegg til disponeringsbrev fra Bufdir 2017
• Tillegg til disponeringsskriv 2017 til enhetene
• Styringsdokument - Regional plan for brukerinvolvering
• Styringsdokument -vedlegg rapporteringskrav 2017
• Månedsrapporter og tertialrapport fra Enhet for inntak, Region øst-akutt 2017.
• Risikovurderinger fra regiondirektørens ledergruppe og enhetsleders ledergruppe
• Tertialrapport fra 1. kvartal 2017, Bufetat region øst.
• Arbeidsrutiner for mottak av henvisninger
• Forløpsmodellen
• Beskrivelse av arbeidsrutiner for inntaksråd, fordelingsmøte og beslutningsforum
• Arbeidsrutine for oppdragsbeskrivelse
• Arbeidsrutiner for tilbud om valg av institusjonsplass
• Fagveileder for akuttarbeid
• Arbeidsrutine for håndtering av akutthenvendelser

I løpet av tilsynsbesøket ble følgende dokumenter mottatt og gjennomgått:

• De to siste referatene fra de faste videomøtene mellom akutt-teamet og avdelingsleder/ koordinator i Hedmark.
• Oppdaterte maler for brev om valg av institusjonsplass.

Det ble i tillegg gjort en befaring i fagsystemet Birk, i systemet sharepoint som gir oversikt over ledige institusjonsplasser, i excelarket for registeringen av akuttsaker, og i Bufetats intranett.

Det ble gjennomgått følgende utvalg av enkeltsaker:
Tilsynslaget ba om innsyn i de femti siste sakene fra de fire fylkene, forholdsmessig fordelt på sakstyper og fylker. En av sakene viste seg å være ikke relevant, den omhandlet en plassering på barn- og familiesenter, og ble derfor tatt ut. Ved overlevering av sakene, ble det stilt spørsmål til Bufetat om flere av saksmappene var ufullstendige. Etter undersøkelser med avdelingslederne for inntak, ble det ettersendt dokumenter i en del saker.

Fylkesmannen ba i tillegg om innsyn i Bufetats behandling av en omsorgssak, som barneverntjenesten hadde klaget på, og en akuttsak som barnevernvakta hadde klaget på. Akuttsaken forelå det ingen dokumentasjon på i den aktuelle inntaksenheten.

Etter dette ble det totalt gjennomgått 50 saker, fordelt slik på sakstyper:
13 omsorgssaker
30 akuttsaker
7 atferds saker

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet, og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Ikke publisert her

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

Seniorrådgiver og revisjonsleder Ida Kjerschow Harstad fra Fylkesmannen i Hedmark Seniorrådgiver og revisor Atle Grønstøl fra Fylkesmannen i Østfold

Seniorrådgiver og revisor Nina Opland fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus Seniorrådgiver og revisor Jorunn Ødegårdstuen fra Fylkesmannen i Oppland

 

---

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter Bufetats bistandsplikt 2017

Søk