Rapport fra tilsyn med landsomfattende tilsyn med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP) i Vestre Toten kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP).

KVP er etablert som et tilbud for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Formålet med KVP er å bidra til at flere i denne målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet er ment for personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom en tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Deltakelse i KVP er en rettighet dersom betingelsene hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) § 29 er oppfylt. Programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking og kan inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid. Innholdet i programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger. Programmet skal være helårig og på full tid.

Det ble gitt ett avvik:

Vestre Toten kommune sikrer ikke gjennom styring og kontroll at tildeling og gjennomføring av KVP gjøres forsvarlig

Dato: 24.06.14

Randi-Irene Midthaugen
revisjonsleder

Tone Huuse Svesengen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vestre Toten kommune i perioden 11.12.2013 – 24.06.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Vestre Toten kommune har pr. mars 2014 13075 innbyggere (tall SSB). Kommunen er en industri- og landbrukskommune. Raufoss er største tettsted, men det er også stor grad av spredt bebyggelse. Kommunen har et areal på ca 250 km2 og er Oppland fylkes nest minste kommune i flatemål. Kommunen er lokalisert vest for Mjøsa i søndre del av fylket, og grenser til kommunene Østre Toten, Gjøvik, Gran, Søndre Land og Hurdal.

Vestre Toten kommune hadde 263 mottakere av økonomisk stønad i 2012. Den gjennomsnittlige stønadslengden dette året var på 3,7 måneder (tall fra KOSTRA). Antall deltakere i kvalifiseringsprogrammet i 2013 var 11(gjennomsnitt 2013) mot forventet nivå (gjennomsnitt for 2013) på 18. Antall KVP deltakere på tilsynstidspunktet var 13, forventet gjennomsnitt for 2014 er 15 deltakere.

Det var registrert 146 helt ledige i februar 2014.

NAV-kontoret er direkte underlagt rådmann. NAV-leder rapporterer direkte til rådmannen. NAV-leder og stabsleder(fast stedfortreder) er kommunalt ansatt.

Kontoret er organisert i tre avdelinger med egen avdelingsleder. Disse er serviceavdelingen, fokusavdelingen og oppfølgingsavdelingen. Det er fokusavdelingen som behandler søknad om KVP.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 11. desember 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt den 5. mars 2013.

Åpningsmøte ble avholdt den 25. mars 2013.

Intervjuer
13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt den 26. mars 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Ved tilsyn om kommunen sikrer forsvarlig tildeling skulle det undersøkes om kommunen sikret at tjenesten KVP var tilgjengelig for potensielle deltagere, herunder om det ble foretatt forsvarlige identifiseringsprosesser og om det ble informert tilstrekkelig om retten til KVP. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret at kartleggings-, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader om KVP var forsvarlige.

Ved tilsyn om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP skulle det undersøkes om kommunen sikret at tidsfrist for iverksetting av programmet ble overholdt. Videre skulle det undersøkes om innholdet i og omfanget av kvalifiseringsprogrammene var forsvarlige. I det ligger at programmene inneholder arbeidsrettede tiltak, arbeidssøking og ev. andre tiltak som kan være med på å forberede og støtte opp under overgang til arbeid. Videre skulle det undersøkes om kommunen sikret forsvarlig oppfølging av tjenestemottakere som deltar i KVP.

5. Funn

Avvik:

Vestre Toten sikrer ikke gjennom styring og kontroll at tildeling og gjennomføring av KVP er forsvarlig.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 29, 30, 31 jf. forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad §§ 1 og 2, 42 og 43, forvaltningsloven §§ 11 og 17, forskrift om internkontroll i kommunalt NAV §§ 4 og 5.

Observasjoner:

• Ikke oppdatert informasjon om KVP på kommunens nettside. Siste oppdatering var 16. april 2010.
• Det er ikke gitt systematisk opplæring om KVP til de ansatte, herunder nytilsatte.
• Det er ikke dokumentert at det eksisterer en rutine for KVP. Det vises til Standard for arbeidsrettet brukeroppfølging. Tilsynet kan ikke se at denne blir brukt systematisk.
• Gjeldende «sjekkliste» for KVP er ikke en «vurdering av kriterier».
• Rutine/prosedyre for overføringssamtaler som gjelder på tvers av avdelingene er ikke kjent for alle som jobber ved kontoret. Det er ulik forståelse av hva prosedyren/rutinen innebærer.
• Det er ventetid for vurdering av potensielle brukere for KVP.
• Ressursmangel fører til at oppfølging ikke skjer i henhold til lov og forskrift på det tilsette området.
• Risikovurdering for NAV Vestre Toten i nov. 2012 viser til at det blant annet skal lages et grensesnitt for KVP på tvers av avdelingene. Grensesnittet er ikke dokumentert for tilsynet.
• Det er ikke dokumentert rutine for å sjekke fristbrudd.
• Det er ikke dokumentert at deltakerne får deltakerbevis ved avslutning av kvalifiseringsprogram.
• I de gjennomgåtte 13 mappene på KVP og i Arena er det ikke dokumentert at programmet er på full tid.
• I de gjennomgåtte 13 mappene på KVP og i Arena er ikke evalueringstidspunkter fastsatt i programmet. Evalueringstidspunkter skal alltid fremgå av programmet.
• I 7 av 9 mapper for langtidsmottakere (over 4 mnd) av økonomisk stønad og i Arena på disse brukerne er det ikke dokumentert at det er informert eller vurdert om KVP kan være en reell tjeneste.
• I 2 av 13 mapper på KVP er arbeidsevnevurderingen foretatt etter at vedtak om KVP er fattet og program utarbeidet.
• I 1 av 13 mapper på KVP har deltaker standardinnsats ved innvilgelse av KVP.
• I 2 av 13 mapper på KVP har deltaker situasjonsbestemt innsats ved innvilgelse av KVP.
• I de 13 brukermappene på KVP er det ikke dokumentert at det i vedtak er gjort individuelle vurderinger, herunder om det er foretatt en vurdering av kravet til tett og koordinert bistand. Jf. STL § 29.
• Det er ikke en enhetlig praksis for bruk av «Plantypen Kvalifiseringsprogram i Arena».
• Programperioden har i noen av programmene en kortere varighet enn det som fremgår av vedtakene på KVP, jf. STL § 32.
• Ved forlengelse av programperiode er det i 6 av 13 mapper på KVP og i Arena ikke dokumentert at det er laget et program.
• De ansattes erfaring og kunnskap på KVP-området, blir ikke systematisk anvendt for vurdering av om det er behov for endringer i praksis, særlig med sikte på å bidra til at tildeling og gjennomføring av KVP skjer i henhold til lov- og forskriftskrav.
• Ledelsen har ikke foretatt systematisk kartlegging av hvilken kompetanse som er nødvendig og om de ansatte innehar denne kompetansen på det tilsette området.
• Det er ikke laget en egen kompetanseplan på NAV Vestre Toten som sikrer fremdrift på KVP-området.
• Ledelsen foretar ikke en systematisk gjennomgang for å identifisere potensielle brukere av KVP.
• Ledelsen etterspør ikke områder med fare for svikt på det tilsette området.
• Ledelsen har ikke dokumentert at det har vært en systematisk oppfølging av deltagerne i KVP.
• Det er ikke noe system for melding av avvik av faglig karakter som sikrer at brudd på krav i lov og forskrift avdekkes, og nødvendige forbedringstiltak kan iverksettes.
• Kommunen har ikke gjort en analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram er forsvarlig.

6. Kommentarer til virksomhetens styringssystem

Avviket som er gitt under tilsynet knytter seg til at det på tilsynstidspunktet ikke er etablert et styringssystem på det tilsette området. Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 5.

Plikten til internkontroll innebærer at kommunens ledelse må forsikre seg om at den virksomhet NAV Vestre Toten driver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.

Kommuneledelsen har ikke etablert systemer for å sikre at tjenesteytingen i NAV er i samsvar med lov og forskrift. Det ble opplyst under tilsynet at kommunen på tilsynstidspunktet arbeider med å etablere et overordnet styringssystem. Der det er for dårlig styring av aktivitetene knyttet til tildeling og gjennomføring av KVP, vil det kunne være tilfeldig om tildelingen og gjennomføringen av KVP er forsvarlig.

Kommunens ledelse skal gjennom sine styringssystemer og sin internkontroll sørge for at virksomheten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter på området, og på den måten sørge for at driften er forsvarlig.

Det er møtepunkter mellom kommunal ledelse og NAV, men det er ikke etterspurt eller stilt spørsmål om overholdelse av lov og forskrift på tilsynsområdet.

NAV Vestre Toten baserer sin styring i stor grad på interne møter. Det er kontormøter, ledermøter, avdelingsmøter og fagmøter. I tillegg er det mange uformelle samtaler/dialog mellom veilederne, avdelingslederne, NAV-leder og rådmann.

Det er liten grad av skriftlighet. Det er kun ledermøter det skrives referat fra. Dette kan føre til fare for svikt på det tilsette området da man baserer styringen på mye muntlig kommunikasjon.

Ledelsen etterspør/kontrollerer ikke om tildeling eller gjennomføring skjer i henhold til lov- og forskriftskrav. De forventer at de ansatte melder fra.

Det er mangelfull dokumentasjon i oppfølgingsverktøyet Arena på den enkelte bruker. Det er vanskelig å se spor etter om KVP er vurdert. Dette kan igjen føre til stor risiko for at potensielle brukere ikke får tilbud om KVP.

NAV-kontoret har allerede gode rutiner for overføring av brukere mellom enkelte fagområder. Det blir viktig å kunne bygge videre på disse framover.

På tilsynstidspunktet var det ikke noe etablert system for kartlegging av risikoområder og avviksmeldesystem på det tilsette området. Det er kommunens øverste ledelse som har ansvaret for at tjenesteytingen i kommunen er i henhold til lov- og forskriftskrav.

NAV Vestre Totens virksomhetsplan for 2014 med tema risikovurdering, var under utarbeidelse på tilsynstidspunktet.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009, nr. 131
Forvaltningsloven av 10. februar 1967.
Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad av 21. desember 2011, nr. 1471
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19. november 2012, nr. 1463.
Rundskriv fra Arbeids- og velferdsdirektoratet «Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV».

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• VTK styringsdokument – tjenesteområdets handlingsplan
• NAV VT – organisasjonskart pr. 01.01.14
• NAV VT – medarbeidere, arbeidsområder m.v. pr. 01.01.14
• Delegeringsreglement Vestre Toten kommune
• NAV VT – rollebeskrivelse avdelingsleder
• NAV VT – maler for vedtak/saksbehandling
• Liste over langtidsmottakere økonomisk sosialhjelp 01.08.13-31.10.13
• Liste over langtidsmottakere økonomisk sosialhjelp 01.11.13-31.01.14
• Deltakere i kvalifiseringsprogrammet 01.01.12-31.01.14
• Opplysninger om tiltak for brukermedvirkning, rapporteringsrutiner, opplæring/kompetanse, tilgjengelig informasjonsmateriale.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• VPL 2013 m/risikovurdering
• Samarbeidsavtale mellom Vestre Toten kommune og NAV Oppland, datert 11.05.09
• Referater fra ledermøter m/tiltaksliste og implementerte forbedringer
• «Sjekkliste» for vurdering av kriterier, kvalifiseringsprogrammet
• Rutine overføringssamtaler
• Rutine saksflyt sosialhjelpssøknader, revidert 01.10.13
• Rutine overføring fra tiltaksteam til veileder/fra veileder til tiltaksteam
• 13 brukermapper på KVP og 9 brukermapper på økonomisk stønad, 4 nye søknader økonomisk stønad
• Gjennomgang i Arena og Velferd på ovennevnte brukermapper + ytterligere 3 brukere på KVP

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn den 11. desember 2013
• Formøte den 5. mars 2014.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Unn Aasterud, Tone Huuse Svesengen og Randi-Irene Midthaugen.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet