Rapport fra tilsyn kommunale helse- og sosialtjenester til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov i Oslo kommune, bydel Nordstrand (2005)

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

INNHOLD

7. Deltakere ved tilsynet
 

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte 21. og 22. september 2005 tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov i Oslo kommune, Nordstrand bydel.

Tilsynet ble utført som systemrevisjon og omfattet følgende områder :

• Oppstartfasen – håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutninger
• Iverksettelsesfasen – fra planer, beslutning og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
• Oppfølgingsfasen – oppfølging av tjenestemottakere og revurdering og justering av tjenester.

Bydel Nordstrand består av tre tidligere bydeler som følge av bydelsreformen 1.1.2004, og gjennomgår en omorganisering av tjenestene.

Det ble under tilsynet påvist ett avvik:

Avvik 1 :
Det mangler et system som sikrer forsvarlige tjenester overfor tjenestemottakerne til enhver tid

Dato:

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn i Oslo kommune, bydel Nordstrand i perioden 12. april – 18. oktober 2005. Tilsynet ble gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende felles tilsyn i 2005 med kommunenes tjenester til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov, utført på oppdrag fra Statens helsetilsyn

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar bestemte lovkrav innefor de tema tilsynet omfatter. Se nærmere om dette i kapittel 5.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Sammenheng og helhet i tjenestetilbudet er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteyting til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov. Statens helsetilsyn har derfor gitt Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket i oppdrag å gjennomføre et felles tilsyn med dette tjenestetilbudet.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Helsetilsynet i fylket som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt ett felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Det utarbeides en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Tilsynet er gjennomført som en systemrevisjon. Ved denne tilsynsmetoden undersøkes om virksomheten gjennom sin internkontroll sikrer at tjenestene er i henhold til kravene i lovgivningen.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen.

• Avvik - mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad – forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

Bydel Nordstrand har ca. 43.000 innbyggere, og består etter bydelsreformen 01.01.04 av de tidligere bydelene Ekeberg-Bekkelaget, Lambertseter og Nordstrand. Sammenslåingen innebærer utfordringer i forhold til å få en ensartet kultur og samordning av mål og ressurser. Bydelen er således inne i en omstillingsprosess. Bydelen er pålagt å spare 112 mill. kroner i løpet av to år, noe som gir særlig store utfordringer.

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning:

• Administrative prosedyrer for hjemmetjenesten
• Administrative prosedyrer for boligene
• Kvalitetshåndbok for sosialtjenesten
• Organisasjonskart for avdeling Velferd og sosiale tjenester
• Oversikt over ansatte/arbeidsoppgaver ved Bestilleravd. for pleie- og omsorgstjenester
• Ulike skjema knyttet til Bestilleravdelingen
• Oversikt over kommunale og private tjenestesteder
• Systempermen, avd. Velferd og sosiale tjenester
• Beredskapsplan for bydel Nordstrand
• Årsplan 2005 for Nordstrand hjemmetjenester
• Informasjon knyttet til Krystallen bofellesskap og Marmorberget samlokaliserte boliger
• Krav til ulike brukere av GERICA
• Informasjon om seksjon for fysio- og ergoterapi m/personaloversikt

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Brev fra Fylkesmannen av 12. april 2005 med varsel om tilsyn
• Brev fra Fylkesmannen av 27. april 2005 med endring av dato for tilsynet etter ønske fra bydelen
• Brev fra Fylkesmannen av 12. mai 2005 vedr. formøte
• Brev fra Nordstrand bydel av 07. juni 2005 med bekreftelse av dato for tilsyn og formøte
• Brev fra Fylkesmannen av 05. september 2005 med program for tilsynet

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12. april 2005

Formøte ble avholdt 30. august 2005

Åpningsmøte ble avholdt 21. september 2005

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Verifikasjon av informasjonskilder

Følgende verifikasjoner av informasjonskilder ble gjennomført med journaler/mapper fra 14 tjenestemottakere vedrørende brukermedvirkning, indivdualisering, koordinering og forsvarlig tjenesteyting :

• Vedtak
• Individuell plan eller lignende planer
• Referater fra møter (ansvarsgrupper, innsatsteam, samarbeidsmøter m.v.) vedrørende tjenestemottakere
• Notater fra sosialtjenesten
• Journaler fra helsetjenesten.

Sluttmøte ble avholdt 22. september 2005.

5. Reviderte områder

Tjenesteyting til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

• Brukermedvirkning,
• Koordinering mellom forskjellige tjenester
• Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
• Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til voksne personer (over 18 år) med langvarige og sammensatte behov er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Fanger opp og vurderer nye henvendelser
• Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
• Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

• Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
• Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Avvik 1 :

Det mangler et system som sikrer forsvarlige tjenester overfor tjenestemottakerne til enhver tid

Avviket er brudd på følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester § 8-1, § 8-4, § 4-3 jfr. § 4-2, forvaltningsloven kap V, Lov om helsetjenesten i kommunene §§ 1-1 og 2-1, sammenholdt med § 1-3 a og 6-3 tredje ledd, samt § 1-3 annet ledd, jfr. forvaltningsloven kap V, Lov om pasientrettigheter § 3-1, Forskrift om habilitering og rehabilitering § 8, annet ledd, Forskrift om individuell plan §§ 4 og 7, Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Revisjonsbevis :

• Bestillerenheten er ikke tilstrekkelig kjent og tilgjengelig for brukerne
• Det varierer i hvor stor grad bestillerenheten samarbeider med de ulike utøvende tjenester i å utforme vedtak som dekker brukerens behov
• Lang saksbehandling for enkelte vedtak kan innebære forsinkede tjenester til brukerne. Midlertidige ikke formelt godkjente tjenester blir iverksatt i slike tilfelle.
• Dobbeltarbeid og at brukerne kan bli kasteballer mellom tjenester blir beskrevet som et mulig resultat av mangelfullt samarbeid, koordinering og forsinkede vedtak.
• Bydelen mangler en kjent og allment akseptert koordinerende enhet for rehabilitering og habilitering
• Brukermedvirkning viser store variasjoner i så vel vedtaksprosessen som i utformingen av tjenestene. Brukermedvirkningen er dessuten mangelfullt dokumentert.
• Det varierer i hvilken grad individuell plan er kjent, vurdert og satt i verk for alle som trenger den
• Koordinering og samarbeid mellom
• bestillerenheten og utøvende tjenester samt
• mellom de ulike utøvende tjenestene viste store variasjoner.
• Flere tjenesteytere beskrev en isolert og ensom arbeidsdag, som innebar sårbare tjenester
• Vurdering og begrunnelser for vedtak/beslutninger er mangelfullt dokumentert.

Kommentar:
Tilsynet avdekket ulike mangelfulle forhold slik det fremgår av revisjonsbevisene. Tilsynet har funnet det riktig å slå sammen funnene til ett avvik med underliggende revisjonsbevis for å understreke at funnene gir et mangelfullt helhetlig system for sikring av tjenester til målgruppen.

Oversikt over hvilke personer fra virksomheten som var direkte involvert i revisjonen.

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus deltok:
Rådgiver Marit Thorseth, Fylkesmannen
Fung. seksjonssjef Arnfinn Løvik, Fylkesmannen
Seksjonssjef Kristin Utseth Njerve, Helsetilsynet
Rådgiver Elisabeth Wang, Helsetilsynet
Ass. (stedfortredende) fylkeslege Helge Worren (revisjonsleder)

Fagsjef Ellen Thorbjørnsrud fra Statens Helsetilsyn deltok som observatør.