Tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid – tilbakemelding på egenvurdering Leka kommune 2014

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte i 2014, som ledd i landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn, tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. Det ble gjennomført tilsyn i seks kommuner, to av disse som systemrevisjon og fire kommuner som egenvurdering.

Vedlagt oversendes tilbakemelding på Leka kommune sin egenvurdering av kommunens folkehelsearbeid.

På bakgrunn av Leka kommune sin egenvurdering, vurderer Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, at kommunen ikke sikrer ivaretakelse av kravene i folkehelseloven § 5, jf. §§ 30 og 27 og forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4.

Med hilsen

Bente Kne Haugdahl
revisjonsleder

Audhild Buan
revisor

Toril Bjørken Skjørholm
revisor

Margaret Halle
revisor

Per Arne Stavnås
revisor

Anton Rikstad
revisor

Siri Ingeborg Bruem
revisor

Dato: 05.01.2015

Bakgrunn for tilsynet

Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1.januar 2012. Det nye regelverket angir en arbeidsform for folkehelsearbeidet, jf. Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv om ikraftsetting av lov om folkehelsearbeid (1-6/2011), som sier at:

"Gjennom å skaffe oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal man identifisere sine folkehelseutfordringer. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven, og som grunnlag for tiltak."

De mer detaljerte kravene til kommunens oversikt over folkehelsen og hva oversiktsarbeidet består av, er regulert i forskrift om oversikt over folkehelsen som trådte i kraft 1.juli 2012. Kommunen skal i følge denne både foreta et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Denne forskriften regulerer også hva kommunens oversikt skal inneholde av informasjon og vurderinger.

I loven fikk Fylkesmennene og Statens helsetilsyn ansvar for tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver etter folkehelseloven, slik de beskrives i §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30. I folkehelsemeldingen (Meld.St. 34 (2012-2013) kapittel 7.1.3) går det frem at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem.

Statens helsetilsyn besluttet at det i 2014 skulle gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. For å være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus, ble tilsynet rettet inn mot det løpende oversiktsarbeidet som kommunene skal foreta i periodene mellom utarbeidelsene av de fireårige oversiktsdokumentene. Statens helsetilsyn la følgende målsetting til grunn for dette første landsomfattende tilsynet på området:

• Tilsynet skal påse at kommuner, som ikke har satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Tilsynet skal bidra til at kommuner som har startet opp det løpende oversiktsarbeidet, videreutvikler dette.

I Nord-Trøndelag ble det holdt tilsyn med seks kommuner, to av disse som systemrevisjon og fire kommuner som egenvurdering.

Systemrevisjon medfører en systematisk gjennomgang av om kommunen har etablert nødvendig styring og ledelse for a sikre at krav til tjenesten som er stilt i lov og forskrift blir etterlevd i praksis. Det er utarbeidet egen rapport til disse kommunene etter dette tilsynet.

Fylkesmannen utarbeidet et eget skjema for kommunenes egenvurdering. Det primære formålet var kommunes egen gjennomgang og forbedringsarbeid.

Egenrapporteringen fra kommunene gir ikke nok grunnlag for å påpeke avvik fra Fylkesmannen. Det er imidlertid lagt opp til at Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gir tilbakemelding til den enkelte kommune på bakgrunn av egenvurderingene.       

Fylkesmannens vurdering av folkehelsearbeidet i Leka kommune basert på innsendt egenvurdering 

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.2;

«Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetligefolkehelseansvar etterfolkehelse/oven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem foroppfølging av folkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunensI fylkeskommunensledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt,herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføreoppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføreaktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt». 

I egenvurderingen går det frem at koordinering og samordning av folkehelsearbeidet ikke er forankret i ledelsen. Det er ikke etablert rutiner for rapportering til kommunens ledelse og kommunen sikrer ikke at det er pågående aktivitet på området.

Leka kommune har opprettet en stilling som folkehelsekoordinator med stillingsandel 20 %. Stillingen er vakant.

Folkehelseloven gjør det klart at folkehelsearbeid er et tverrsektorielt ansvar og at det er viktig at organiseringen av arbeidet reflekterer behovet for tverrsektorielle bidrag til oversiktsarbeidet. Egenvurderingen gir ingen beskrivelse av en tverrsektoriell organisering av folkehelsearbeidet. Det er videre ikke beskrevet hvilke enheter som skal ha de ulike oppgaver eller hvordan folkehelsearbeidet skal koordineres i et tverrsektorielt perspektiv.

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.5 fremkommer:

«Det er ikke meningen at lokalt og regionalt oversiktsarbeid skal avgrenses til å være en engangsøkt hvert fjerde år. Skal folkehelsearbeidet være treffsikkert både mht. problemforståelse og mht. valg av løsninger må arbeidet være kontinuerlig og oppdatert. 

Løpende oversiktsarbeid innebærer jevnlig å følge med på ulike kilder til informasjon, vurdere informasjonen og utforme grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen/fylkeskommunen. Dette kan være underlagfor beslutninger i flere faser av folkehelsearbeidet,  bl.a.for å vurdere justeringer av eksisterende mål, strategier eller planer, som folkehelseinnspill til nye kommune/fylkesplaner, sektorplaner eller som bakgrunn for å vurdere behov for snarlige tiltak. Løpende oversiktsarbeid er nødvendig for å fange opp ny vesentlig informasjon om helsetilstand og faktorer som påvirker helsen. 

I periodene mellom planlovgivningens fireårsintervaller er det behovfor å fange opp forholdav betydning for det langsiktige folkehelsearbeidet. Det er altså en nær sammenheng mellomløpende oversiktsarbeid og oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år». 

I egenvurderingen fremgår det at kommunen har kommet kort med arbeidet med løpende oversikt. Kommunen har ikke besluttet hvilke forhold den har behov for å ha løpende oversikt over når det gjelder befolkningens helsetilstand og faktorer som påvirker den.

Det er ikke beskrevet hvilke kilder kommunen benytter i oversiktsarbeidet eller om opplysningene blir brukt til å foreta vurderinger om årsaksforhold og konsekvenser.

Folkehelseloven § 27 stiller krav om at kommuner skal ansette kommuneleger som medisinskfaglige rådgivere for å ivareta samfunnsmedisinsk rådgivning i kommunens folkehelsearbeid. Dersom kommuner ikke har tilstrekkelig samfunnsmedisinsk kompetanse, må slik kompetanse hentes inn fra andre, som for eksempel hos ulike kompetansemiljøer som høgskoler, helseforetak eller interkommunale enheter.

Det går ikke frem av egenvurdering hvordan leges kompetanse benyttes i oversiktsarbeidet.

Medvirkning er et bærende prinsipp i folkehelsearbeidet. En aktiv og tidlig involvering av befolkningen vil bidra til at viktig kunnskap inkluderes. Det kan være hensiktsmessig å invitere bl. a. frivillige organisasjoner og andre samfunnsaktører lokalt til dialog og medvirkning om oversiktsarbeidet.

Avsluttende kommentar 

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen stiller ikke krav til hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres, med unntak av krav til kommunene om å ha samfunnsmedisinsk kompetanse og til fylkeskommunens understøtte rolle overfor kommunene. Hver enkelt kommune må selv ta stilling til organisering av arbeidet.

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 anbefales at:

«arbeidet bør være del av den ordinære virksomheten», hvilket kan bety å bruke eksisterende opplegg for å ivareta informasjon til bruk for styring og planlegging av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Videre korresponderer kravet om oversikt over helsetilstand og påvirknings faktorer med krav til oversikt i arbeidet med miljørettet helsevern og smittevern. Det vil være formålstjenlig å avklare hvordan arbeidet med oversikt bør organiseres slik at det blir nyttig i flere sammenhenger, og for å unngå dobbeltarbeid».

Vi minner om at folkehelsearbeidet skal sees i sammenheng med plan- og bygningsloven.

På bakgrunn av Leka kommune sin egenvurdering, vurderer Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, at kommunen ikke sikrer ivaretakelse av kravene i folkehelseloven § 5, jf. §§ 30 og 27 og forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet