Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 21.02.08 – 06.06.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Ås kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket to avvik i Ås kommune, se rapportens pkt. 5.

Dato: 06.06.08

Grete Nanna Finstad
revisjonsleder
Linn Kvinge
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 21.02.08 – 06.06.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kommunen er organisert med rådmann, etatssjefer og enhetsledere. De aktuelle tjenesteområdene som dette tilsynet omfatter er samlet i en helse og sosialetat. Denne etaten er igjen delt inn i forskjellige enheter, herunder Sosial- og barneverntjenester, Forebyggende helsetjenester og Psykisk helsetjenester. Helse- og sosialetaten omfatter også en enhet for Forvaltningstjenester som fatter vedtak om helse-, pleie- og omsorgstjenester.

3. Gjennomføring

Forut for gjennomføringen av tilsynet ble det innhentet informasjon fra aktuelle instanser i kommunen, herunder skole, fastlege, barnehage og PPT. Informasjonen ble innhentet som ledd i forberedelsene av tilsynet. Informasjonen fra disse tjenestene er ikke benyttet som bevis i selve tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.02.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 14.04.08.

Åpningsmøte ble avholdt 28.04.08.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.04.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik I:

Ås kommune sikrer ikke at helse-, sosial- og barneverntjenesten har tilstrekkelig dokumentasjon som viser vurderinger av behov for andre deltjenester og eventuelt hva som er gjort, planlagt og evaluert, og hvem som deltar i samarbeidet.

Avvik fra følgende lovbestemmelser:

  • Lov om barneverntjenester 3-2 (bvl.), Lov om sosiale tjenester m.v. (sotjl.) § 3-2 og Lov om helsetjenester i kommunene (khl.) § 1-4, 2. ledd.
  • Lov om helsepersonell m.v. (hlspl.) §§ 39 og 40, jf. Forskrift om pasientjournal §§ 4 og 8.
  • Forskrift om individuell plan § 7.
  • Lov om barneverntjenester (bvl.) §§ 4-3 og 4-5.
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl.) §§ 17 og 25.
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4.

Revisjonsbevis:

  • Ved gjennomgang av barnevern-, helsestasjons- og sosialtjenestens saksmapper er det ikke sørget for at samarbeid og vurderinger knyttet til dette er dokumentert.
  • I flere barnevernssaker fremgår det ikke tydelig hvem som melder og hva bekymringen går ut på. I enkelte saker er ikke bekymringsmeldingen vedlagt som dokument i barnevernsaken.
  • Ås kommunes rutine for meldinger til barneverntjenesten (”bekymringsmelding”) har et pkt. om at det skal gis generell tilbakemelding til melder. Det er opplyst i intervjuer at tilbakemeldingsskjema benyttes, men det fremgår ikke av dokumentasjonen at det systematisk gis slik tilbakemelding. I intervjuer fra deltjenester bekreftes det at tilbakemelding savnes, både generell og utfyllende.
  • Det dokumenteres ikke i saksmappene om det er forsøkt innhentet samtykke eller vurdert hvorvidt det foreligger grunnlag for å gjøre unntak fra taushetsplikten slik at det kan gis utfyllende informasjon til melder.
  • Det foreligger ikke systematisk dokumentasjon på barneverntjenestens vurdering og begrunnelse ved avslutning av undersøkelse, herunder vurdering av eventuelle behov for tiltak fra andre deltjenester. Sluttrapport etter undersøkelse foreligger kun i enkelte saker. I noen saker er undersøkelse avsluttet i form av et brev til foreldre.
  • Det foreligger ikke tiltaksplaner i alle barnevernssaker. Det har i flere saker gått lang tid fra vedtak er fattet til tiltaksplan foreligger. Der det foreligger tiltaksplaner, er samarbeid og tiltak fra andre deltjenester i liten grad dokumentert. Det foreligger ikke dokumentasjon på at evaluering av tiltaksplaner skjer i henhold til kommunens rutine for tiltaksplaner.
  • I kommunens prosess for forbedring er det definert hva som er avvik og hva som kan være forslag til forbedring. Ved intervjuer fremkommer usikkerhet om hva som skal meldes inn som avvik i kommunens eget kvalitetssystem. Det er også i liten grad meldt avvik som omhandler forhold innenfor tilsynets tema.

Avvik II:

Ås kommune sikrer ikke at helsestasjons- og skolehelsetjenesten samarbeider med fastlegene.

Avvik fra følgende lovbestemmelser:

  • Lov om helsetjenester i kommunene (khl.) § 1-3a, jf. Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-3, 3. ledd.
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Revisjonsbevis:

  • Det fremkommer i dokumentasjon og ved intervjuer at skolehelsetjenesten ikke har rutine for samarbeid med fastlegene. Det foreligger en rutine av gammel dato (2005), rutinen er ikke revidert. Under intervjuer fremkommer at det heller ikke er praksis for rutinemessig samarbeid mellom skolehelsetjenesten og fastlegene.
  • I intervjuer blir det bekreftet at det er uklarheter mellom helsestasjon/skolehelsetjenesten og fastlegene, knyttet til oppfølging av barn som blir henvist spesialisthelsetjenesten.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ås kommune er ISO (International Organization for Standardization) sertifisert og kommunen har innført Balansert Målstyring. Selv om kommunen har utarbeidet omfattende systemer og rutiner for styring og kvalitetssikring, vurderer tilsynsmyndigheten at det ved tilsynet er avdekket forhold som tilsier svakheter i internkontrollen. Det er i liten grad meldt avvik som omhandler forhold innenfor tilsynets tema, og ansatte var usikre på hva som skal meldes inn som avvik i kommunens eget kvalitetssystem. Ås kommune har en rutine for tiltaksplaner, men kommunen sikrer ikke prosessen frem mot utarbeidelse av tiltaksplaner, samt evaluering av tjenestene og tiltakene som inngår i planene. Kommunen sikrer heller ikke nødvendig dokumentasjon av samarbeid med andre deltjenester i sin løpende tjenesteyting, herunder vurdering av behov for samarbeid, planlegging, gjennomføring og evaluering av samarbeid.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr. 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr. 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr. 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr. 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Virksomhetsplan 2008 for helse- og sosialtjenestene Ås kommune
  • Opplæringsplan 2008 sosial og barnevern
  • Oversikt over ansatte i Psykisk helsetjeneste
  • Oversikt over fagstillinger i enhet sosial- og barnevern i Ås
  • Oversikt over organisasjonen med beskrivelse av oppgaver og ansvar
  • Reglement for videredelegering av helse- og sosialsjefens myndighet
  • Tjenestebeskrivelse for tverrfaglig helsestasjon
  • Oversikt over ansatte i Forebyggende helse
  • Prosessbeskrivelse for samarbeid mellom fastlegene og helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • Retningslinje for helsestasjon for ungdom og studenter i Ås
  • Retningslinje for ungdomsteamet tilhørende prosess for forebyggende helse
  • Retningslinje for skolehelsetjenesten i ungdomsskolen tilhørende prosess for forebyggende helsetjeneste
  • Retningslinje for skolehelsetjenesten i videregående skole tilhørende prosess for forebyggende helsetjenester
  • Retningslinje for skolehelsetjenesten på barneskolen tilhørende prosess for forebyggende helsetjenester
  • Stillingsbeskrivelse familie- og nettverksteam
  • Samarbeidsavtale mellom Ås barneverntjeneste og Ås sosialtjeneste
  • Prosess barneverntjenesten
  • Rutine for fosterhjem
  • Rutine for meldinger til barneverntjenesten
  • Rutine for midlertidige og foreløpige vedtak i akuttsituasjoner
  • Rutine for omsorgsovertakelse og oppfølgning av barn under omsorg
  • Rutine for tiltaksplan
  • Rutine for undersøkelsessaker
  • Rutine for hjelpetiltak
  • Retningslinje for kriseteam og selvmordsforebyggende team
  • Tverretatlig prosess: Individuelle planer og samarbeid om felles brukere.
  • Prosess for forbedring
  • Prosess for ledelsens gjennomgang
  • Prosess for ressursteam og behandling av saker for barn og voksne med sammensatte funksjonsvansker
  • Retningslinjer for ansvarsgrupper
  • Handlingsprogram og økonomiplan for 2007-2010
  • Handlingsprogram og økonomiplan for 2008-2011
  • Handlingsplan for psykisk helse
  • Årsmelding 2006
  • Plan for kompetanseutvikling i Helse og sosialetaten Ås kommune.

I tillegg ble følgende dokumentasjon levert/ettersendt fra kommunen:

  • Prosess for samarbeid mellom etatene
  • Forbedring av barneverntjenesten
  • Forbedring av sosialtjenesten
  • Fagseminar sosial- og barneverntjenesten 15.05.06
  • Temadag barneverntjenesten 20.10.06
  • Referat fra enhetsmøte sosial- og barnevern 03.02.06
  • Referat fra enhetsmøte sosial- og barnevern 10.05.06
  • Referat fra møte mellom sosial, barnevern, psykisk helse og forebyggende helse 28.11.06
  • Referat fra møte mellom sosial, barnevern, psykisk helse og forebyggende helse 24.10.07
  • Referat fra møte i Positivt Oppvekstmiljø 13.08.07
  • Referat fra møte i Positivt Oppvekstmiljø 26.02.08
  • Positivt Oppvekstmiljø Årsrapport 2005
  • Mandat SLT
  • Mandat Positivt Oppvekstmiljø
  • Forebyggende arbeid for barn og under i Ås
  • Referat fra Temamøte 09.11.05
  • Møtereferat styringsgruppa for SLT 13.02.06
  • Retningslinje for ungdomsteamet tilhørende prosess for forebyggende helse
  • Prosjektplan
  • Referat fra møte i prosjektgruppa 12.12.07
  • Referat fra møte i prosjektgruppa 04.01.08
  • Referat fra møte i prosjektgruppa 04.02.08
  • Referat fra møte i prosjektgruppa 03.03.08
  • Foreløpig utkast til delprosjektplan Ungdomsprosjektet

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Skolehelsetjenesten: 10 siste saker der det har vært samarbeid med barnevernet
  • Sosialtjenesten: 15 siste saker der klienten enten har psykisk lidelse og/eller rusproblematikk og som har daglig omsorg for egne barn i skolepliktig alder, eller saker der det er etablert samarbeid med barneverntjenesten.
  • Psykisk helsearbeid, organisert i egen enhet: 10 saker der det har vært behandling til barn/unge eller til foreldre med daglig omsorg for barn i skolepliktig alder
  • Barneverntjenesten:
    - 23 siste saker der det er etablert samarbeid med en av de andre deltjenestene, herav minimum 10 saker der det er, eller skulle ha vært, utarbeidet tiltaksplan, samt
    - 6 saker som gjelder barn/voksen, inntil 23 år – overgang barnevern - sosial

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Brev med varsel om tilsyn, samt innhenting av dokumentasjon, 21.02.08
  • E-poster fra kommunen med ettersending av dokumentasjon 02.04.08, 15.04.08, 16.04.08 og 17.04.08.
  • Diverse korrespondanse pr. e-post, noe telefonkontakt, bl.a. vedrørende praktisk tilrettelegging, og oversending av dokumentasjon.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Liv Pangapoulos

Barnevernkonsulent

X

X

X

Heidi Lauritzen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Solveig Borud

Helsesøster, skolehelsetj.

X

X

X

Nina G. Lycke

Enhetsleder Forebyggende helsetjenester

X

X

X

Irma Kristensen

Enhetsleder Psykisk helsetj.

X

X

X

Nina Glenne

Barnevernkonsulent

X

 

X

Marianne T. Hansen

Sosialkonsulent

X

X

X

Lizzi Hvidsten

Fagleder barneverntjenesten

X

X

X

Mairi Mc Neill

Fagleder sosialtjenesten

X

X

X

Monica Johansen

Mottakskonsulent sosialtj.

X

X

X

Lars Tore Andersen

Miljøterapeut sosialtjenesten

X

 

X

Trond Mathisen

Sosialkonsulent

X

   

Gunnhild Finnsdahl

Sekretær

X

   

Karin Aaboen

Sekretær

X

   

Gry Mathisen

Enhetsleder forvatningsenheten

X

   

Berit Trobe Dahlgren

Helse- og sosialsjef

X

X

X

Torill Skage Sørli

Enhetsleder Sosial og barneverntjenester

X

X

X

Per A. Kierulf

Rådmann

 

X

X

Margit Rørvik

Psykiatrisk sykepleier

 

X

X

Kirsten Bates

Rådgiver, organisasjon og personalavdeling

   

X

Mikael Magnus Ursin

Kommunelege 1

 

X

 

Kari Rogstad

Helsesøster

 

X

 


Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Grete Nanna Finstad, revisjonsleder/jurist
Gro Haugen, revisor/barnevernpedagog
Heidi Fugli, revisor/sykepleier
Linn Kvinge, revisor/jurist