Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7 Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 26.02.08 - 13.06.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Nesodden kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillings -departementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket ett avvik i Nesodden kommune, se rapportens pkt. 5.

Dato: 13.06.08

Grete Nanna Finstad
revisjonsleder
Jorunn Hunderi
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 26.02.08 – 13.06.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Oslo og Akershus. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen, som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnede tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nesodden kommune er organisert etter en tre – nivåmodell. Kommunalsjefen er plassert i stab, med et særlig ansvar for helse-, sosial og pleie- og omsorgtjenestene. De aktuelle tjenesteområdene som dette tilsynet omfatter, tilhører disse tjenestene og har følgende fordeling: Sosialavdelingen er organisert med 4 seksjoner fordelt på: barnevern, sosialomsorg, integrering og bolig. Under helseavdelingen ligger helsestasjons- og skolehelsetjenesten, psykisk helsetjeneste for barn og unge, samt oppfølging av fastlegene. Psykisk helsetjeneste for voksne er plassert i enhet for hjemmebaserte tjenester, som ligger administrativt under avdeling for pleie og omsorgtjenester. Fra høsten 2008 blir sosialavdelingen omorganisert, da kommunen oppretter Nav kontor.

3. Gjennomføring

Forut for gjennomføringen av tilsynet ble det innhentet informasjon fra aktuelle instanser i kommunen, herunder skole, fastlege, barnehage og PPT. Informasjonen ble innhentet som ledd i forberedelsene av tilsynet. Informasjonen fra disse tjenestene er ikke benyttet som bevis i selve tilsynet.

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 26.02.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitelet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 25.04.08.

Åpningsmøte ble avholdt 06.05.08.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitelet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 08.05.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud, slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer, og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgave -fordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik:

Nesodden kommune har ikke systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid mellom helsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten slik at utsatte barn får rett hjelp til rett tid.

Avvik fra følgende lovbestemmelser:

  • Barneverntjenesteloven (bvl.) §§ 3-1, 3-2, 2. ledd og 4-3, 4-5
  • Sosialtjenesteloven (sotjl.) §§ 3-2, 4-1 og 8-8a
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl.) § 1-4, 2. ledd og § 6-2
  • Helsepersonelloven (hlspl.) § 33
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1, 3. ledd og § 2-3, 2. ledd
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Revisjonsbevis:

  • Det fremgår av intervjuer og dokumentasjon at det ikke er systematisk samarbeid mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten, samt mellom barneverntjenesten og seksjon for psykisk helsetjeneste for voksne.
  • Det fremgår av intervjuer og dokumentasjon at det ikke foreligger rutine for samarbeid mellom skolehelsetjenesten og fastlegene.
  • Ved intervjuer fremkommer at kommunen ikke kaller inn fastleger som ikke møter i allmennlegeutvalget, i henhold til rammeavtalen inngått mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Den norske legeforening (ASA 43-4310).
  • Seksjon for psykisk helsetjeneste for voksne mangler fast praksis (kartleggingssystem/rutine) for å fange opp barnas situasjon. Seksjonen har ikke fast samarbeid med barneverntjenesten, sosialtjenesten og helsestasjons- og skolehelsetjenesten.
  • Det fremkommer i dokumentasjon og ved intervjuer at kommunen utfører skolestart –undersøkelsen når barna går i 2. klasse. Ved overgang fra helsestasjon til skolehelsetjenesten har kommunen rutiner som i liten grad identifiserer barn som kan ha behov for oppfølging fra skolehelsetjenesten og eventuelt andre tjenester.
  • Ved dokumentasjon fremgår det at sentral opplæringsplan i kommunen er avviklet og videre at intern opplæring gis etter behov til nye eller eksisterende tjenester. Det er ikke fremlagt dokumentasjon på at kartlegging av opplæringsbehovet er foretatt i deltjenestene, herunder fastlegene. Dette bekreftes i intervjuer.
  • Det fremkommer under intervjuer at det er ulik forståelse av sentralt regelverk ved utøvelse av tjenestene når det gjelder bestemmelser om taushetsplikt, opplysningsplikt, opplysningsrett og informert samtykke.
  • Ved dokumentgjennomgang fremgår det at vurderinger knyttet til den plikten sosial- og helsetjenesten har for på selvstendig grunnlag å informere, veilede og søke å få informert samtykke, slik at hjelp fra barneverntjenesten kan igangsettes på frivillig basis, i liten grad er dokumentert.
  • I flere saker fra sosial- og helsetjenesten er det ikke vedlagt samtykkeerklæring knyttet til samarbeid og utveksling av informasjon.
  • Det er opplyst i intervjuer at meldinger til barneverntjenesten kommer sent, dvs. mange av barna nærmer seg ungdomsskolealder.
  • Det fremgår av intervjuer at det kommer få meldinger fra seksjon for psykisk helsetjeneste for voksne og seksjon sosialomsorg.
  • Det er opplyst i intervjuer at det ikke gis en generell tilbakemelding til melder. Det dokumenteres i liten grad i saksmappene om det er forsøkt innhentet samtykke eller vurdert hvorvidt det foreligger grunnlag for å gjøre unntak fra taushetsplikten slik at det kan gis utfyllende informasjon til melder. I intervjuer bekreftes det at deltjenester savner tilbakemelding fra barneverntjenesten, både generell og utfyllende.  
  • Ved avklaring av melding dokumenteres ikke i saksmappen barnevernets vurderinger knyttet til meldingens og undersøkelsens alvorlighetsgrad. Dette bekreftes i intervjuer.
  • Vurderinger av behov for andre deltjenester i barnevernsaker, herunder vurderinger knyttet til om barna trenger en medisinsk undersøkelse, er ikke dokumentert.
  • Det fremgår av dokumentasjon og intervjuer at kommunen ikke har prosedyrer knyttet til aktuelle tjenesteområder, herunder prosesser som leder frem til tiltaksplaner i alle saker.
  • Ved dokumentgjennomgang og ved intervjuer fremgår det at det ikke bestandig utarbeides tiltaksplan samtidig med at vedtak fattes.
  • Det fremgår av dokumentasjon og intervjuer at det ikke er utarbeidet rutine for gjennomføring av tiltaksplaners innhold, samt evaluering av tjenestene og tiltakene som fremgår av planene.
  • I enkelte saker der det er utarbeidet tiltaksplan, mangler evaluering av planen innen frist som er satt.
  • Ved dokumentgjennomgang fremgår det at det verken foreligger underskrift eller samtykkeerklæring ved iverksetting av tiltak i barnevernssaker.
  • I tiltaksplaner fremgår hvem som er samarbeidspartnere, men det er ikke tydelig dokumentert hvilke oppgaver disse har overfor barn og familie.
  • I overgangssaker (18-23 år) mellom barnevern- og sosialtjenesten finnes eksempler på at tiltaksplan ikke foreligger eller ikke er evaluert i henhold til egen plan.
  • Ved intervjuer fremgår det at eksisterende kvalitetssystem i kommunen ikke er oppdatert og i bruk. Det er igangsatt arbeid med å utvikle og implementere nytt kvalitetssystem som planlegges å være operativt i 2009.
  • Det foreligger avviksskjema i alle deltjenester, men dette benyttes i liten grad og er ikke i aktivt bruk for kommunens ledelse.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynsmyndigheten har konkludert med at det er svikt i virksomhetens styringssystem på bakgrunn av avvik som er avdekket. Krav til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial- helse og barnelovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Selv om Nesodden kommune har igangsatt arbeidet med å utvikle og implementere nytt kvalitetssystem, er det en svakhet at kommunen ikke har et operativt system på plass før i 2009. Funnene ved tilsynet viser at virksomhetene som tilsynet omfatter, i liten grad har system som avdekker svikt og kan fange opp sårbare områder, rapporterer dette videre, vurderer og evaluerer, samt følger med på planprosessen. Dette kan føre til at reell praksis ikke er i samsvar med planlagt praksis.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (kommunehelsetjenesteloven - khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sosialtjenesteloven - sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr. 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr. 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr. 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr. 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart med beskrivelse av hvilke deler av kommunen som har oppgaver og ansvar for helse-, sosial- og barneverntjenester
  • Oversikt over ansvarlige (faglig og administrativt) for helse-, sosial og barneverntjenesten
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
  • Oversikt over ansatte i sosialtjenesten
  • Oversikt over ansatte på helsestasjonen/skolehelsetjenesten
  • Oversikt over ansatte i psykisk helsetjeneste for barn og unge og psykisk helsetjeneste for voksne
  • Delegeringsreglement for Nesodden kommune
  • Kommunens rutiner for samarbeid med fastlegene, jf. rammeavtalen mellom KS og Den norske legeforening
  • Plan for helsestasjon for barn og helsestasjon for ungdom
  • Plan for skolehelsetjenesten
  • Plan for psykisk helsetjeneste for barn og unge
  • Plan for barneverntjenesten
  • Samarbeidsavtale mellom barneverntjenesten, psykisk helsetjeneste for barn og unge og helsesøstertjenesten
  • Informasjon om kommunens opplæringsplan
  • Opplysninger om tjenestenes systematiske gjennomgang av drift og resultater innen tema for tilsynet, herunder avvikssystem
  • Rutiner/prosedyrer som sikrer brukermedvirkning i forhold til individuell plan og ansvarsgruppemøter
  • I tillegg ble følgende dokumentasjon levert/ettersendt fra kommunen:
  • Årsberetning for Nesodden kommune 2007
  • Videredelegering fra rådmannen
  • Vedtatt planprogram for revisjon av kommuneplanen?
  • Referat fra de 4 siste møtene i Allmennlegeutvalget
  • Stillingsbeskrivelse ledende helsesøster
  • Deler av kvalitetssystem for helsetjenesten
  • Rutiner for samarbeid med barneverntjenesten
  • Notat om begrunnelse for å benytte andre undersøkelser enn de som står i Veileder for kommunens forebyggende og helsefremmende arbeid 0-20 år
  • Referat fra de tre siste møter mellom helsestasjonen, barnevernet og psykisk helsetjeneste for barn og unge
  • Referat fra siste samarbeidsmøte mellom BUP Follo og Nesodden kommune
  • Plan for psykisk helsearbeid i Nesodden kommune 2007 -2010

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Skolehelsetjenesten: 8 siste saker der det har vært samarbeid med barnevernet
  • Sosialtjenesten: 15 siste saker der klienten enten har psykisk lidelse og/eller rusproblematikk og som har daglig omsorg for egne barn i skolepliktig alder, eller saker der det er etablert samarbeid med barneverntjenesten.
  • Psykisk helsearbeid, organisert i egen enhet: 10 saker der det har vært behandling til foreldre med daglig omsorg for barn i skolepliktig alder
  • Barneverntjenesten:
    23 siste saker der det er etablert samarbeid med en av de andre deltjenestene, herav minimum 10 saker der det er, eller skulle ha vært, utarbeidet tiltaksplan, samt
    6 saker som gjelder barn/voksen, inntil 23 år – overgang barnevern – sosial.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Brev med varsel om tilsyn, samt innhenting av dokumentasjon, 26.02.08
  • E-poster fra kommunen med ettersending av dokumentasjon 01.04.08, 02.04.08 og 29.04.08.
  • Diverse korrespondanse pr. e-post, noe telefonkontakt, bl.a. vedrørende praktisk tilrettelegging, og oversending av dokumentasjon.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Kari Åkre

Rusmiddelkonsulent

X

X

 

Oliv Ranheim

Sosialkonsulent

 

X

X

Hanne Sørkenes

Flykningskonsulent

   

X

Hans Christian Bjørnestad

Seksjonsleder Sosialtjenesten

Integrering

X

X

X

Mona Stensen

Barnevernkonsulent

X

   

Mariann Sandelin

Barnevernkonsulent

X

X

X

Liv Brandt Kjelsen

Barnevernkonsulent

X

 

X

Thomas Haugen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Aina Derbakk

Barnevernkonsulent

X

 

X

Anne Kristine Houge

Barnevernkonsulent

X

   

Laila Wallin

Merkantil konsulent

X

   

Jorun Mikalsen

Barnevernleder

X

X

X

Øyvind Kramer

Sosialsjef

X

X

X

Morten Oppegaard

Helsesjef

X

X

X

Gisken Sundmoen

Ledende helsesøster

 

X

X

Trude Midtgaard

Helsesøster

 

X

X

Tone Bae

Helsesøster

 

X

 

Richard Schjølberg

Kommuneoverlege

 

X

 

Ingunn Glad

Seksjonsleder psyk. helse barn og unge

X

 

X

Tor Petter Anli

Sykepleier, seksjon psykisk helse

 

X

 

Marianne Vold Olsen

Leder for hjemmebaserte tjenester

 

X

 

Kristina Nilssen

Rådmann

 

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Grete Nanna Finstad, revisjonsleder/jurist
Gro Haugen, revisor/barnevernpedagog
Jorunn Hunderi, revisor/helsesøster
Linn Kvinge, revisor/jurist