Rapport fra tilsyn med tjenestetilbudet til rusmiddelavhengige etter sosialtjenesteloven kapittel 4 i Lørenskog kommune (2009)

Fylkesmannen i Oslo og Akershus

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte tilsyn med Lørenskog kommunes tjenestetilbud til rusmiddelavhengige etter sosialtjenesteloven kapittel 4 i tidsrommet 230209 - 180609. Denne rapporten beskriver de avvik som ble påvist innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Område 1: Tjenester rettet mot alle rusmiddelavhengige

a) Opplysning, råd og veiledning

b) Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere – praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon

c) Midlertidig husvære

d) Individuell plan

Område 2: Tjenester overfor rusmiddelavhengige under rehabilitering

a) Oppfølging i behandlingsopplegg

b) Nødvendige tiltak ved avslutningen av et institusjonsopphold

Under tilsynet ble følgende avvik påvist:

Avvik 1:

Lørenskog kommune sikrer ikke at rusmiddelavhengige får praktisk bistand og opplæring (bo- og miljøarbeidertjeneste) som samsvarer med behovene.

Avvik 2:

Lørenskog kommune sikrer ikke at rusmiddelavhengiges rett til individuell plan blir ivaretatt.

Avvik 3:

Lørenskog kommune sikrer ikke at rusmiddelavhengige med behov for bolig tilbys et midlertidig husvære som oppfyller minimumskrav til forsvarlig standard og kvalitet.

Dato: 18. juni 2009

Marit Thorseth
revisjonsleder Karianne Arnkværn
revisor

Jeanette Kleven
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Lørenskog kommune i perioden 230209 – 180609. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2009.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter

tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres

tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lørenskog kommune i Akershus fylke har 31 800 innbyggere. Rustjenesten og Sosialtjenesten er organisert som egne avdelinger i enhet Tiltak og sosiale tjenester. Sosialsjefen er leder for Tiltak og sosiale tjenester, og direkte underlagt rådmannen. Rustjenesten og Sosialtjenesten har egne ledere, som begge er underlagt sosialsjefen. Vallerud bosenter er en døgnbemannet bolig for rusmiddelmisbrukere med plass til 8 personer. Boligen er ikke hjemlet i lov om sosiale tjenester. Beboerne har husleiekontrakt og mottar tjenester fra ansatte i boligen. Boligen er en avdeling underlagt Rustjenesten. Det ble i 2007 ansatt egen leder for boligen. Kommunen har gjennomført en omorganisering av Rustjenesten, denne ble fullført i 2008. Rustjenesten har 15,4 årsverk, inklusiv Vallerud bosenter. Tjenesten ivaretar det rusforebyggende arbeidet og oppfølgingen av rusmiddelavhengige. Oppfølgingen består i råd og veiledning, kartlegging og rehabilitering. Sosialtjenesten fatter vedtak om midlertidig bolig. Pleie- og omsorgtjenesten ved mottaks- og utredningskontoret fatter vedtak på sosiale tjenester til rusmiddelavhengige som ikke mottar oppfølging eller tiltak fra Rustjenesten. Kommunen har opprettet et koordinerende team for Rustjenesten, Sosialtjenesten og Mottaks- og utredningskontoret. I dette teamet avklares arbeidsfordelingen mellom avdelingene der brukerne har et sammensatt, tverrfaglig behov.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23.2.2009. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 29.4.2009.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.4.2009.

4. Hva tilsynet omfattet

Område 1: Tjenester rettet mot alle rusmiddelavhengige

a) Opplysning, råd og veiledning

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester mv. § 4-1, jf. § 2-1.

b) Sosiale tjenester direkte rettet mot rusmiddelmisbrukere – praktisk bistand og opplæring, støttekontakt og plass i institusjon

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester mv. §§ 4-2 a, c og d, 4-3 jf. §§ 2-1 og 8-1.

c) Midlertidig husvære

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester mv. § 4-5, jf. §§ 2-1 og 4-2

Det vises også til Sosialdepartementets rundskriv U-5/2003 "Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5."

d) Individuell plan

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester § 4-3a, samt forskrift av 23. desember 2004 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven.

Det vises også til IS 1253 fra Sosial- og helsedirektoratet: Individuell plan 2007, Veileder til forskrift om individuell plan.

Område 2:

Tjenester overfor rusmiddelavhengige under rehabilitering

a) Oppfølging i behandlingsopplegg

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester mv § 6-1 fjerde ledd, jf. første ledd §§ 2-1 og 4-1.

b) Nødvendige tiltak ved avslutningen av et institusjonsopphold

Lovhjemmel er lov om sosiale tjenester mv § 6-1 fjerde ledd, jf. første ledd, §§ 2-1 og 4-1.

Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (FOR 2002-12-20 nr. 1731), iverksatt 1. januar 2003 vil også være et hjemmelsgrunnlag.

5. Funn

Avvik 1:

Lørenskog kommune sikrer ikke at rusmiddelavhengige får praktisk bistand og opplæring (bo- og miljøarbeidertjeneste) som samsvarer med behovene.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester m.v. §§ 6-1, jf. 4-3 og 4-2 bokstav a og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

• I Årsbudsjett og økonomiplan 2009-2012 står det at "Kommunen har 4-5 brukere med tung rusproblematikk og psykiske funksjonshemminger. Dette er personer som ikke kan bo i en ordinær bolig og som i tillegg er utestengt fra samtlige hospitser p.g.a. manglende boevne. I dag har kommunen ingen tilbud til disse personene. Dersom disse skal gis et tilbud ved Vallerud bosenter, må bemanningen økes vesentlig."
• Behov for økt bemanning ved Vallerud bosenter er meldt kommunens politiske og administrative ledelse fra Tiltak og sosiale tjenester, jf. Årsbudsjett og økonomiplan 2009-2012. Disse personene har ikke et forsvarlig bo- og omsorgstilbud i dag.
• Rustjenesten har ikke systematisk opplæring av ansatte. Tjenesten har ikke kartlagt ansattes behov for opplæring, og den har heller ikke en opplæringsplan. Nyansatte får opplæring i form av opplæringsvakter (Vallerud bosenter) og faddere (Rustjenesten).
• Rustjenesten har ikke gode nok rutiner for kartlegging av behov. Vallerud bosenter har skriftlige rutiner for innhenting av informasjon og kartlegging av behov.
• Rustjenesten har ikke et fullstendig og operativt internkontrollsystem. Saker tas opp på ukentlige møter og ellers ved behov. Enheten har noen rutiner, men rutinene er mangelfulle og lite i bruk. Det foretas ikke en systematisk gjennomgang og evaluering av tjenestene.
• Rustjenesten fatter ikke vedtak til alle rusmiddelmisbrukere som mottar praktisk bistand og opplæring (bo- og miljøarbeidertjenester).
• Det er ikke fattet vedtak på praktisk bistand og opplæring til rusmiddelavhengige som bor på Vallerud bosenter.
• I 2 av 16 saksmapper fra Rustjenesten var det vedtak om praktisk bistand og opplæring. Det framgår ikke av vedtakene omfang av tjenesten og hva tjenesten konkret inneholder.
• Omfanget av tjenesten som innvilges framgår ikke alltid av vedtakene fra Mottaks- og utredningskontoret. Praktisk bistand og opplæring kan innvilges "med inntil" for eksempel 1,5 timer hver andre uke, og praktisk bistand og opplæring kan innvilges til bestemte oppgaver uten at omfanget på tjenesten er angitt.
• Ansvarsfordelingen mellom Pleie- og omsorgstjenesten ved Mottaks- og utredingskontoret og Rustjenesten er uklar.
• Kommunen har ikke et overordnet internkontrollsystem, og det er ikke et system for rapportering av svikt i tjenestene. Enhet tiltak og sosiale tjenester har ikke et avvikssystem. Rustjenesten rapporterer kun i årsrapporten og generelt på ledermøte med sosialsjefen. Det er ingen systematisk rapportering på svikt i tjenesten, men temaet tas opp på ledermøter.

Avvik 2:

Lørenskog kommune sikrer ikke at rusmiddelavhengiges rett til individuell plan blir ivaretatt.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester m.v. § 4-3a, forskrift av 23. desember 2004 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

• I 4 av 20 saksmapper fra rustjenesten og Vallerud bosenter var det individuell plan. LAR-pasienter hadde tiltaksplaner. Disse fyller ikke krav til individuell plan.
• Det fattes ikke vedtak på tildeling av individuell plan.
• Det foreligger rutine for bruk av individuell plan, men rutinen er ikke godt kjent eller i bruk.
• I Detaljert årsbudsjett med virksomhetsplan 2009 for enhet Tiltak og sosiale tjenester beskrives arbeidet med individuell plan som en spesiell utfordring. Det vises til at "Arbeidet med og bruken av individuelle planer (IP )vil bli intensivert." Arbeidet med individuell plan i rustjenesten har i dag ikke kommet så langt som planlagt.   
• Bruken av individuell plan er ikke innarbeidet av alle ansatte som en del av tjenesteutøvelsen.

Avvik 3:

Lørenskog kommune sikrer ikke at rusmiddelavhengige med behov for bolig tilbys et midlertidig husvære som oppfyller minimumskrav til forsvarlig standard og kvalitet.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Lov om sosiale tjenester m.v. § 4-5 og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Kommunen har avtale om å bruke midlertidige boliger som er godkjent av Oslo kommune, men ved mangel på plass brukes boligtilbud uten kvalitetsavtale.
• Kommunen har ikke egne kvalitetskrav til midlertidige boliger.
• Det foretas ikke en systematisk kvalitetssikring av midlertidige boliger.
• Rusmiddelavhengige kan bo i midlertidige boliger uten kvalitetsavtale i flere uker.

Kommentar:
I Sosialdepartementets rundskriv U-5/2003 "Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5" framgår kvalitetskravene til midlertidig bolig etter sosialtjenesteloven.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynet fant at kommunen mangler et overordnet internkontrollsystem, og det er ikke et system for rapportering av svikt i tjenestene. Rustjenesten har noen rutiner, men disse er mangelfulle, ikke godt kjent og lite i bruk. Rutinene ivaretar ikke en systematisk gjennomgang og evaluering av tjenestene. Kommunen er klar over at internkontrollsystemet/ rutinene i Rustjenesten er mangelfulle og trenger å videreutvikles, og dette arbeidet er igangsatt. I Detaljert årsbudsjett med virksomhetsplan 2009 for Tiltak og sosiale tjenester framgår at Sosialtjenesten har behov for å utvikle samarbeidet med Rustjenesten, bl.a. gjennom samarbeidsrutiner. Av samme styringsdokument framgår at Rustjenesten har som mål å videreutvikle rutiner og etablere tjenesten slik at brukerne får riktig oppfølging til riktig tid, samt å videreutvikle samhandlingsrutinene med interne og eksterne samarbeidspartnere.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift av 23. desember 2004 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
• Forskrift av 27. juni 2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester m.v.
• Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart over kommuneadministrasjonen, Tiltak og sosiale tjenester og Rustjenesten
• Detaljert årsbudsjett med virksomhetsplan 2009 for Tiltak og sosiale tjenester
• Årsbudsjett 2009 og økonomiplan 2009-2012 – administrasjonens saksframlegg
• Virksomhetsplan 2009 for Pleie- og omsorgstjenesten
• Detaljbudsjett 2009 for Pleie- og omsorgstjenesten
• Årsrapport 2008 for Tiltak og sosiale tjenester
• Oversikt over ansatte i Pleie- og omsorgstjenesten
• Oversikt over ansatte, stilling, utdanning og erfaring i Rustjenesten og Vallerud bosenter
• 26 vedtak på tjenester etter lov om sosiale tjenester m.v. kapittel 4 og 5
• Arbeidsavtaler for ansatte i Rustjenesten og Vallerud bosenter; ledere, fagkonsulent rus/psykiatri, miljøterapeut, miljøarbeider, sekretær, feltarbeider, medarbeider uteteam og miljøvaktmester
• Anvisningsmyndighet i enhet for tiltak og sosiale tjenester datert 220508 og 090209
• Delegeringsreglement for Pleie- og omsorgstjenesten
• Serviceerklæring for sosialtjenesten i Lørenskog kommune
• Informasjonsskriv: Rettigheter og plikter i forhold til økonomisk sosialhjelp
• Informasjonsskriv: Tillegg til enkeltvedtak
• Informasjon fra internett om Sosialtjenesten
• Informasjon fra internett om Rustjenesten
• Informasjon fra internett om Vallerud bosenter
• Serviceerklæring Rustjenesten
• Rusmiddelplan 2003 - 2006

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 16 saksmapper fra Rustjenesten
• 4 saksmapper fra Vallerud bosenter
• 7 saksmapper fra Pleie- og omsorgstjenesten
• Kvalitetsstandard for pleie- og omsorgstjenesten
• Saksbehandlingsrutiner ved Mottaks- og utredningskontoret
• Samarbeidsavtale mellom Akershus Universitetssykehus HF og Romerikskommunene
• Mandat for koordinerende team
• Interne rutiner i Rustjenesten
• Forslag til metodebok for arbeid med gravide rusmiddelmisbrukere
• Delegasjonsfullmat for særlige tiltak overfor rusmisbrukere fra sosialleder til leder av kommunens rustjeneste
• Referat fra ledermøte om koordinerende team
• Plan for igangsetting av Profil
• Rutiner for Vallerud bosenter
• Husordensregler for Vallerud bosenter
• Leiekontrakt Vallerud bosenter

Dokumentasjon innhentet etter revisjonsbesøket:

• Søknadsskjema Vallerud bosenter
• Kriterier for inntak/utskriving Vallerud bosenter
• Rutiner for kartlegging av boevne/bokompetanse Vallerud bosenter
• Tiltaksplan – Vallerud bosenter

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 23.2. 2009
• Dokumenter fra Lørenskog kommune datert 26.3.2009
• Program datert 21.4.2009

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Karianne Arnkværn, revisor/jurist
Jeanette Kleven, revisor/sosionom
Marit Thorseth, revisjonsleder/statsviter
Tore Sørensen, observatør/barnevernspedagog