Rapport fra tilsyn med rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning Lørenskog kommune (2010)

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tilsynsområde 1

Om Lørenskog kommune sikrer at aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Det ble funnet ett avvik på dette området. Ingen merknader.

Avvik 1

Lørenskog kommune sikrer ikke at alle aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a, praktisk bistand og opplæring.

Tilsynsområde 2

Om Lørenskog kommune sikrer at bruk av tvang og makt etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4A brukes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle tjenestemottakere.

Det ble ikke funnet avvik på dette området. Det ble gitt én merknad.

Merknad 1

Lørenskog kommunen har føringer om at tjenesteytere skal ha kjennskap til Kap. 4A gjennom kurs kommunen arrangerer, samt opplæring av nyansatte og vikarer på tjenestestedene. Disse føringene er ikke likt oppfattet på alle nivåer. Denne uklarheten kan bidra til at ikke alle ansatte får tilstrekkelig kjennskap til lovverket.

Dato:

Sunniva E. Holberg, revisjonsleder

Inger Bøvre og Øivind Pedersen, revisorer  

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Lørenskog kommune i perioden 07.12.09 — 09.04.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter Lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet frr forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lørenskog kommune ligger i Akershus og har en befolkning på i overkant av 32.000 innbyggere. Kommunen er organisert i en fiernivåmodell, med rådmann og ledere på ulike nivåer. Pleie- og omsorgstjenesten er ledet av pleie- og omsorgssjef og er administrativt underlagt rådmannen. Mottaks- og utredningskontoret som fatter vedtak etter Lov om sosiale tjenester § 4-2, jamfør § 4-3 ligger inn under Pleie- og omsorgstjenesten og ledes av fagsjef. Bo- og omsorgstjenesten for personer med utviklingshemning er organisert i en egen virksomhet i Pleie- og omsorgstjenesten og er ledet av en virksomhetsleder. Kommunen har fem tjenestesteder som gir botilbud til mennesker med utviklingshemning. Hvert av tjenestestedene ledes av en avdelingsleder og består av 1- 2 boenheter. Kommunen har også et nybygd avlastningssenter med inntil 6 plasser for barn og ungdom. dessuten et aktivitetssenter som gir tilbud på dagtid til fire personer med multifunksjonshemninger. Pleie- og omsorgssjef er overordnet faglig ansvarlig for Kap. 4A i komrnunen

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.12.2009. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 15.02.2010.

Intervjuer

10 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Hagasvingen 17 og Bårliskogen avlastningssenter.

Sluttmøte ble avholdt 17.02.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Lov om sosiale tjenester Kap. 4A Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshenming.

Tilsynsområde 1

Om Lørenskog kommune sikrer at aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Tilsynsområde 2 Om Lørenskog kommune sikrer at bruk av tvang og makt etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4A brukes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle tjenestemottakere.

5. Funn

Tilsynsområde 1
Det ble funnet ett avvik på dette området. Ingen merknader.

Avvik 1

 Lørenskog kommune sikrer ikke at alle aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a, praktisk bistand og opplæring.

Avvik fra følgende myndighetskrav

• Lov om sosiale tjenester § 4-2 a, jamfør § 4-3.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 23, jamfør § 2.
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3
• Forskrift om intemkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4, jamfør Lov om sosiale tjenester § 2-1.

Avviket bygger på følgende

• Vedtakene om praktisk bistand og opplæring er generelt utformet og ikke konkretisert med tanke på omfang av tjenesten som er innvilget.
• Det er ikke utarbeidet tjenesteavtaler eller andre underlagsdokumenter som beskriver omfanget av tjenester.
• Endring i bistand som ytes den enkelte tjenestemottaker vedtaksfestes ikke så lenge endringen kan gjøres innenfor avdelingens ramme.
• Det er utarbeidet rutiner for saksgang i klientsaker hvor det beskrives hv em som har ansvar for revurdering av vedtak. Av BOTs årshjul fremkommer det at det skal kjøres ut liste over vedtak som skal revurderes. Likevel var flere av de undersøkte vedtakene utløpt med mange måneder.
• Det er utarbeidet et skjema for "Situasjonsrapportering" som skal erstatte tidligere avviksrapportering. Her fremkommer det at det skal rapporteres situasjener som vurderes å være alvorlig for brukerens trivsel og velferd, og / eller truende for brukeren(e)s liv og helse. Slik avvik her er definert vil for eksempel manglende oppfyllelse av tjenester ikke bli fanget opp. Det er heller ikke andre avviksskjemaer som ivaretar dette.
• Rutinebeskrivelsene knyttet til "avviksskjemaene" var i liten grad kjent

Tilsynsområde 2

 Det ble ikke funnet avvik på dette området. Det ble gitt én merknad.

Merknad 1

Lørenskog kommune har føringer om at tjenesteytere skal ha kjennskap til Kap. 4A gjennom kurs kommunen arrangerer, samt opplæring av nyansatte og vikarer på tjenestestedene. Disse føringene er ikke likt oppfattet på alle nivåer. Denne uklarheten kan bidra til at ikke alle ansatte får tilstrekkelig kjennskap til lovverket.

Merknaden bygger på følgende 

• Ikke alle ansatte har gjennomført kommunens kurs i Kap. 4A.
• Ansatte uten denne opplæringen kan likevel ha ansvar for opplæring av nyansatte og vikarer, hvor Kap.4A er et av temaene som skal gjennomgås.
• Det er uklarheter rundt hva opplæringen i Kap. 4A på tjenestestedene skal bestå
• Det er ikke klare retningslinjer for hvem som skal delta på kommunens opplæring / kurs i Kap. 4A.
• I sjekkliste for opplæring av nyansatte og vikarer er temaet Kap. 4A plassert under overskriften "Sikkerhet og konflikthåndtering".

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedrir gsarbeid. Tilsynsmyndigheten har konkludert med at det er svikt i virksomhetens styringssystem på bakgrunn av det avvik som er avdekket.

Mange av vedtakene om tjenester etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a, praktisk bistand og opplæring er utformet på en slik måte at det ikke fremgår konkret hvilket omfang av tjenester den enkelte skal ha. Det blir således vanskelig for den enkelte tjenestemottaker eller disses representant å vite hva man eventuelt skal klage på. Videre blir det vanskelig, både for de som mottar og de som yter tjenester å vite om vedtaket faktisk oppfylles. Systemet for avviksrapportering i Pleie- og omsorgstjenesten er pr. i dag utformet slik at mangel på oppfyllelse av tjenester ikke rapporteres med mindre det vurderes å være av alvorlig art. Samlet sett gjør dette at Fylkesmannens vurderer at det foreligger for svak kontroll med egen virksomhet når det gjelder å sikre at tjenestemottakere mottar forsvarlige tjenester etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a, praktisk bistand og opplæring.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester m.v Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Forskrift om individuell plan i helse og sosialtjenesten. Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for kommunen
• Kommunestyrets vedtak om delegering av myndighet til rådmannen
• Delegeringsreglement klient og pasientsaker, personalsaker og økonomisaker.
• Opplæringsplan for pleie — og omsorgstjenesten 2010.
• Power Point presentasjon som brukes i opplæring av ansatte.
• Mal for opplæring nyansatte og vikarer i bo — og omsorgstjenesten
• Forebygging og håndtering av trusler om vold eller vold på arbeidsplassen. Opplæringsplanens 4 moduler.
• Kommunens internkontrollsystem herunder:
• Rutiner for situasjonsrapportering fra ansatte i pleie og omsorgstjenesten.
• Rutiner for håndtering av mishagsytringer.
• Rutiner for behandling av avvik i forbindelse med håndtering av legemidler.
• Prosessen i saksbehandling
• Virksomhetsplan for pleie og omsorgstjenesten 2010
• Årshjul 2010 for bo — og omsorgstjenesten
• Oversikt over alle ansatte som arbeider på tjenestesteder der det ytes heldøgnstjenester til personer med utviklingshemning.
• 10 anonymiserte vedtak om tildeling av tjenester.
• 10 avviksmeldinger og protokoll fra kvalitetsutvalget.
• Skjema som benyttes for meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner etter Kap 4A.
• Rutiner og systemer i bo — og omsorgstjenesten angående kap 4A

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmapper tilhørende tjenestemottakere ved Hagasvingen 17 og Bårliskogen avlastningssenter.
• Permer på tjenestestedene

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 07.12.09.
• Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen, datert 14.01.10, mottatt 22.01.10.
• E-postkorrespondanse med oppfølgingsspørsmål og svar, i perioden 26.01.10 – 03.02.10.
• E-post fra Fylkesmannen 04.02.10 med oversendelse av program for tilsynet.
• E-postkorrespondanse vedrørende endringer i intervjuprogram i perioden 05 – 09.02.10.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Sunniva E. Holberg, revisjonsleder
Rådgiver Inger Bøvre, revisor
Rådgiver Øivind Pedersen, revisor