Rapport fra landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen i Skedsmo kommune 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• Om kommunen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• Om kommunen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov-og forskriftskrav

Det ble gitt 3 avvik under dette tilsynet. Avvikene er som følger:

Avvik 1:

Skedsmo kommune sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i publikumsmottaket.

Avvik 2:

Skedsmo kommune sikrer ikke forsvarlig individuell vurdering i alle saker.

Avvik 3:

Skedsmo kommune sikrer ikke en selvstendig vurdering av søknad om økonomisk sosialhjelp der søkers samboer ikke ønsker å forsørge.

Dato: 03.11.10

revisjonsleder Karianne Arnkværn

revisor Grete N. Finstad

 

revisor Terje Hermansen

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Skedsmo kommune i perioden 15.06.10 – 03.11.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen (Nav) § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold

Skedsmo kommune ligger i Akershus fylke, og har ca. 47.000 innbyggere. Kommunaldirektør for helse-og sosialseksjonen, er underordnet rådmannen og delegert ansvaret for å følge opp Nav-kontoret. Nav-kontoret ble etablert i oktober 2009. Nav-leder er statlig ansatt. Nav-kontoret er inndelt i publikumsmottak, to langtidsavdelinger og en kortidsavdeling, flyktning­avdeling og avdeling for bolig-og gjeldsproblematikk.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.06.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 10.09.10.

Åpningsmøte ble avholdt 28.09.10.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 29.09.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Temaet for tilsynet var å undersøke om kommunen sikret at søknader om økonomisk stønad ble behandlet i henhold til lov- og forskriftskrav. Det ble særlig lagt vekt på å undersøke om kommunen sikret at det ble foretatt individuelle vurderinger. Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke

• Om kommunen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• Om kommunen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• Om kommunen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov-og forskriftskrav

5. Funn

Avvik: 1

Skedsmo kommune sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikten i publikumsmottaket.

Avviket fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 44 og 5
• Forvaltningsloven §§ 13 – 13e

Avviket bygger på følgende:

• Ansatte i publikumsmottak tar ikke inn brukere på samtalerom.
• Det står i ”Arbeidsbeskrivelse for veileder i mottaket” revidert 11.06.10 ” HUSK: kun generelle opplysninger og informasjon gis av veileder i mottaket, all annen informasjon må gis av sosialkonsulent”. Men, det er vanskelig å sluse brukere bakover.
• Brukere gir sensitive opplysninger om seg selv i publikumsmottaket.
• Veiledere i mottaket opplyser om taushetsbelagte forhold til bruker.
• Saksbehandlere fra korttidsoppfølging har et eget samtalerom. Saksbehandlere fra langtidsoppfølging snakker med bruker også om taushetsbelagt forhold ute i publikumsmottaket, blant annet i ”Nøtta”.
• Andre besøkende i publikumsmottaket kan identifisere sosialhjelpssøkere ved at de får tildelt rosa søknadsskjemaer.
• Problemstillingene knyttet til taushetsplikten har blitt tatt opp i ledermøter mellom Nav-leder og avdelingsledere. Det er iverksatt tiltak ved å ommøblere og gi veiledning vedrørende samtale med ressurskrevende brukere. Det er ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak for å hindre brudd på taushetsplikten.
• Nav-leder har ikke informert/diskutert de aktuelle problemstillingene knyttet til taushets­plikten i publikumsmottaket med kommunens ledelse.
• Det er utarbeidet avvikssystem, prosedyre for rapportering og behandling av avviksmeldinger. Det ligger på kommunens intranettside. På dette området er det ikke skrevet avvik i 2010.
• Det er utarbeidet avvikssystem på statlig og kommunal side vedrørende Arbeidsmiljøloven (HMS). Det er imidlertid ikke definert av ledelsen hva som skal anses som avvik knyttet til lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen. Det er ikke gitt opplæring i bruk av avvikssystemet.

Avvik 2

Skedsmo kommune sikrer ikke forsvarlig individuell vurdering i alle saker.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav, §§ 18 og 19, 4, 5 og 6
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 41 jf forvaltningsloven §§ 17, 24 og 25

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår av vedlegg 1 til ”Rutine for utfyllende bestemmelser for utbetaling av sosialhjelp” at Skedsmo kommune har veiledende normer som for enslige ligger kr 442,-og for samboere ligger kr 503,-under statlig veiledende norm. Reduksjon i kommunens veiledende norm er økonomisk begrunnet.
• Det er ikke foretatt kartlegging eller beregninger som viser hvordan kommunens veiledende norm dekker nødvendige livsoppholdsutgifter etter lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltning § 18.
• Det er ikke opplyst om generelle forhold i kommunen som begrunner at en person trenger mindre i denne kommunen enn andre steder for å få dekket nødvendig livsopphold.
• Det er uklart hvilke utgifter som skal dekkes av kommunens veiledende norm. I utfyllende bestemmelser for utbetaling av sosialhjelp står ”normert stønad er ment å dekke følgende: Alle daglige utgifter til livsopphold, så som mat, reiseutgifter (lokaltakst), husholdnings-og toalettartikler, konserverende tannbehandling, frisør, lege-og medisinutgifter m.v. I vedtakene står det i standardteksten at det skal dekke ”mat, klær, lege/medisin, telefon, tv-lisens, aviser, hjemforsikring mv, jf rundskriv I-34/01.
• Kommunen har ikke et system for å kartlegge / innhente informasjon om det er spesielle forhold som tilser at en person skal / bør få ytelser utover veiledende norm.
• I flertallet av vedtakene blir det innvilget hjelp tilsvarende norm uten at det fremgår at det er foretatt individuelle begrunnelser. Kommunen bruker et datasystem som gir forslag til vedtak basert på kommunens norm. I rutine for utfyllende bestemmelser for utbetaling av sosialhjelp står ”Opplysningsplikten blir overholdt ved å skrive inn økonomiske oversikter i vedtaket”.
• Det innvilges ytelser utover kommunens veiledende norm, men det fremgår i få saker hva det er lagt vekt på når det vurderes ytelser utover norm. I de fleste vedtakene står det kun standardtekst i § 19 vurderinger. Det er opplyst at § 19 brukes lite. Det vurderes å yte hjelp til personer som har andre muligheter til å få dekket sine nødvendige livsoppholdsutgifter samt til utgifter som ikke i lovens forstand anses som nødvendig livsopphold etter § 18.
• For brukere som mottar arbeidsavklaringspenger, legger kommunen en inntekt tilsvarende 2 ganger utbetalingen til grunn ved vurderingen av hjelpebehovet, istedenfor å ta hensyn til gjennomsnittlige utbetalingsdager per måned.
• Ved nye brukere innhentes rutinemessig kontoutskrift for 3 måneder før søknadstidspunktet. I en sak ble det innvilget redusert norm fordi vedkommende tidligere hadde hatt mye inntekt uten at det forelå en konkret vurdering av hvordan situasjonen var på søknadstidspunktet.
• I prosedyre ”Utfyllende bestemmelser for utbetaling av sosialhjelp” står ”Personer som har normert stønad har i utgangspunktet ikke krav på nødhjelp”.
• To vedtak om avslag på søknad om nødhjelp begrunnes med ”disponeringsproblemer utløser ingen rett til ekstra livsopphold i form av nødhjelp” og ” det er ikke gitt at en person får ekstra sosialhjelp pga at man er ranet”. I sistnevnte sak ble det vurdert at kr 241,-var tilstrekkelig til å dekke mat til neste utbetaling som var 6 dager senere.
• Fylkesmannen har i april 2010 i en klagesak vedrørende avslag på nødhjelp fordi søker var ”skyld” i nødssituasjonen, vist til lovens forarbeider om at rett til nødhjelp utløses ”uavhengig av årsaken til hjelpebehovet” (Ot. prp. nr 29 1990-1991 s 79).
• I ”Prosedyrer for Velferd” står det beskrevet hvordan stønadsformene rekvisisjon og lån skal brukes. Men det er ingen skriftlig rutine eller andre hjelpemidler for når kommunen skal/bør benytte disse stønadsformene.
• Det fremgår ikke i alle saker at valg av stønadsform er individuelt vurdert (rekvisisjon, lån eller anvisning direkte til kreditor).
• I en sak ble det innvilget lån til en person som mottok supplerende sosialhjelp fra kommunen og det var ingen opplysninger om at han hadde tilbakebetalingsevne.
• Det gjennomføres medarbeidersamtaler. ”Forslag til Kompetanseplan Nav Akershus Høst 2010” inneholder ikke opplæring i saksbehandling og anvendelse av lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen. Kommunen har ikke andre opplæringsplaner for ansatte i Nav. Det er ikke utarbeidet skriftlige kompetanseplaner for alle ansatte.
• I møter mellom Nav-leder og kommunens ledelse rapporteres på budsjett, hvordan yte bedre hjelp til flere innenfor rammene og målene for sosialtjenesten. Prinsipielle tolkninger og enkeltsaker er ikke tema på møtene.
• Det er utarbeidet avvikssystem, prosedyre for rapportering og behandling av avviksmeldinger. Det ligger på kommunens intranettside. På dette området er det ikke skrevet avvik i 2010. Slike avvik er etterspurt av kommunens ledelse.
• Det er utarbeidet avvikssystem på statlig og kommunal side vedrørende Arbeidsmiljøloven (HMS). Det er ikke definert av ledelsen hva som skal anses som avvik knyttet til lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen. Det er ikke gitt opplæring i bruk av avvikssystemet.

Kommentar:

Etter lov om sosiale tjenenester i arbeids- og velfredsforvaltningen, må det foretas forsvarlige individuelle vurderinger ved vurdering av hva som anses som en pliktmessig ytelse etter lovens § 18. Lovens forutsetning om individuell behovsprøving ved utmåling av stønad er overordnet de statlig veiledende retningslinjene og kommunale normer. Dette innebærer at eventuelle kommunale normer i utgangspunktet må dekke nødvendig livsopphold i lovens forstand samt kun brukes som utgangspunkt for en konkret vurdering i enkeltsakene.

Etter lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen § 19, kan kommunen etter en skjønnsmessig vurdering innvilge økonomisk sosialhjelp utover det en søker har krav på etter samme bestemmelse § 18. Ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper setter imidlertid grenser for kommunens frie skjønnsutøvelse. Det må blant annet ikke være usaklig forskjellsbehandling av søkerne. Kommunen må derfor ha et system for å sikre at like tilfeller behandles likt når de innvilger skjønnsmessige ytelser. Funnet vedrørende beregningen av arbeidsavklaringspenger viser at personer med denne ytelsen kan få høyere stønad enn andre, uten at det er særskilt begrunnet.

Avvik 3:

Skedsmo kommune sikrer ikke en selvstendig vurdering av søknad om økonomisk sosialhjelp, der søkers samboer ikke ønsker å forsørge.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav, §§ 18 og 19
• Forvaltningsloven § 17

Avviket bygger på følgende:

• I Prosedyre for innkommende søknader i fagsystem fremgår at det skal leveres dokumentasjon på samboers inntekter og utgifter.
• I arbeidsbeskrivelse for veileder i mottak fremgår at en av arbeidsoppgavene er ”sjekk også at tilstrekkelig dokumentasjon er vedlagt, -gi info om hva som evt. mangler”. Veileder informerer rutinemessig om at dokumentasjon fra samboer er nødvendig.
• Saksbehandler foretar en individuell vurdering av om søker kan regnes som samboer. Dersom paret har felles barn eller har kjøpt bolig, legges alltid parets samlede inntekter og utgifter til grunn selv om samboer ikke ønsker å forsørge søker.
• Det innvilges ikke nødhjelp til søker som anses å være forsørget av samboeren.
• Det gjennomføres medarbeidersamtaler. ”Forslag til Kompetanseplan Nav Akershus Høst 2010” inneholder ikke opplæring i saksbehandling og anvendelse av lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen. Kommunen har ikke andre opplæringsplaner for ansatte i Nav. Det er ikke utarbeidet skriftlige kompetanseplaner for alle ansatte.
• Det er utarbeidet avvikssystem, prosedyre for rapportering og behandling av avviksmeldinger. Det ligger på kommunens intranettside. På dette området er det ikke skrevet avvik i 2010. Slike avvik er etterspurt av kommunens ledelse.
• Det er utarbeidet avvikssystem på statlig og kommunal side vedrørende Arbeidsmiljøloven (HMS). Det er ikke definert av ledelsen hva som skal anses som avvik knyttet til lov om sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen. Det er ikke gitt opplæring i bruk av avvikssystemet.

Kommentar:

I forhold til samboere følger det av rundskriv U-2/2004 og tilleggsrundskrivene IS-6/2004 og IS-17/2005 at samboere og ektefeller som utgangspunkt skal vurderes på samme måte ved tildeling av økonomisk stønad. Rundskrivene presiserer imidlertid at det er den faktiske husholdnings-og forsørgelsessituasjonen som har betydning for vurderingen av en samboers stønadsbehov. Dersom en person faktisk blir underholdt av sin samboer, vil dette dermed kunne vektlegges. En søknad kan imidlertid ikke avslås begrunnet med at samboeren har en plikt til å forsørge vedkommende. Sosial-og helsedirektoratet har i tilleggsrundskriv IS­17/2005 presisert at gjeldende lovgivning med hensyn til underholdsplikten er uendret, og Sosialtjenesten må forholde seg til at det ikke finnes hjemmel for å pålegge samboere gjensidig forsørgelsesplikt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndighetene har avdekket svikt både i forhold til taushetspliktsbestemmelsene ved mottak av henvendelser og i forhold til kravet om at alle søknader skal bli behandlet forsvarlig, herunder forsvarlige individuelle vurderinger av en søkers eventuelle behov for stønad og stønadsform.

Vanskeligheter med overholdelse av taushetspliktsbestemmelsene er diskutert på ledermøter i Nav uten at det er iverksatt tilstrekkelige korrigerende tiltak eller at problemstillingene er tatt opp videre med kommunens ledelse. Nav-leder har jevnlige møter med kommunens ledelse, men det er lite fokus på praksis og faglige spørsmål. Fylkesmannen har påpekt feil i flere enkelttilfeller, uten at dette er rapportert opp til kommunens ledelse eller har medført en gjennomgang av Nav-kontorets praksis ved tildeling av tjenester. Avvikssystemet som kommunen har utarbeidet, brukes ikke for å sikre riktig anvendelse av bestemmelsene i lov om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen. Det er ikke klargjort eller gitt opplæring i hva som kan være avvik på området og ansatte har dermed ikke kunnskap om når de skal bruke systemet. Avvik er ikke meldt og det er verken etterspurt innad i Nav eller fra kommunens ledelse. Dette, sammen med at kommunens ledelse ikke har sørget for tilstrekkelige kontrolltiltak, har medført at svikt ved tildeling av ytelser, ikke er oppdaget og at feilene gjentar seg uten at korrigerende tiltak iverksettes.

Kommunen har heller ikke foretatt en tilstrekkelig vurdering av kompetansebehovet til de ansatte og eksisterende opplæringsplaner dekker kun statlige tjenester. Mangelfull kompetanse medfører større risiko for at feil vil bli gjort.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven
• Lov om arbeids-og velferdsforvaltningen
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids-og velferdsforvaltningen

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Årsberetning 2009 for Skedsmo kommune
• Virksomhetsplan Nav Skedsmo 2010 – full versjon og kortversjon
• Organisasjonsoversikt og dokumentasjon som viser funksjoner or ansvar for ulike roller innen Nav Skedsmo
• Merkantile oppgaver Skedsmo kommune sosialavdelingen
• Delegasjon av sektorsjefens myndighet til Nav-leder
• Delegasjoner tilknyttet vedtak om økonomisk stønad
• Internkontroll for enkelte områder ved Nav Skedsmo
• Avviksskjema for Nav Skedsmo
• Opplæringsplan for ansatte ved Nav Skedsmo
• Diverse prosedyrer tilknyttet tilsynsområdet
• Kopi av 5 vedtak

Dokumentasjon som ble mottatt og gjennomgått under revisjonsbesøket 28.09.10:

• 2 politiske kommunale vedtak om normer for sosialhjelp
• 30 saksmapper vedr. søknad om økonomisk sosialhjelp

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om landsomfattende tilsyn, lov om sosiale tjenester i Nav – økonomisk sosialhjelp datert 15.06.10
• Oversendelse av dokumenter fra Skedsmo kommune, datert 23.08.10
• Program for tilsynet, sendt 16.09.10
• Merkantile oppgaver Skedsmo kommune sosialavdelingen, mottatt 20.09.10
• Delegasjon av sektorsjefens myndighet til Nav-leder, mottatt 21.09.10

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Grete N. Finstad, jurist– revisor
Terje Hermansen, sosionom – revisor
Karianne Arnkværn, jurist – revisjonsleder