Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Ås kommune 2011

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 23.03.2011 – 23.11.2011 tilsyn med barneverntjenesten i ÅS kommune.

Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, med barns rett til medvirkning som undertema under begge hovedtemaene.

Det ble avdekket to avvik ved tilsynet:

Avvik 1:

Ås kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift i alle saker.

Avvik 2:

Ås kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift i alle saker.

Dato: 23.11.2011

Gro Bakkerud
revisjonsleder

Inger E. Tofthagen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Ås kommune i perioden 23.03.2011 – 23.11.2011.

Tilsynet omfatter den kommunale barneverntjenestens undersøkelser, jf. barnevernloven (bvl) § 4-3, og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene, jf. barnevernloven § 6-3. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg.

Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet skal gjennomføres i 2011.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å forebygge, avdekke og rette opp overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Pr 01.01.2011 hadde Ås kommune 16 733 innbyggere i henhold til tall fra SSB, hvorav 4551 var barn i alderen 0 – 19 år. Befolkningsveksten i aldersgruppen 0 – 19 år var for 2010 lavere enn forventet.

I 2011 har kommunen iverksatt organisatoriske endringer som berører barneverntjenesten, som inntil nylig var organisert i NAV. Ved den nye organiseringen er barneverntjenesten nå egen enhet, og enhetsleder er tillagt myndighet som barnevernadministrasjonens leder. Kommunen fikk tilført midler til 1,2 stillinger i forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet. Stillingene er besatt. Barneverntjenesten har nylig flyttet inn i nye lokaler.

Barneverntjenesten innførte i mai i år en forsøksordning med organisering i to team, et mottaks- og undersøkelsesteam og et tiltaksteam. Ordningen evalueres i slutten av september 2011.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 23. mars 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8, Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 13. september 2011.

Intervjuer Under tilsynet 13. og 14. september 2011 ble åtte personer intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16. september 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Temaene for tilsynet var:

1. Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser

For å kontrollere at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• barns rett til medvirkning
• at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Barneverntjenestens arbeid med evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

For å kontrollere at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det foretas en tilstrekkelig evaluering
• barns rett til medvirkning i evalueringen
• at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om, og på hvilken måte, kommunens ledelse fulgte med på at barneverntjenesten utførte de oppgaver den er pålagt etter barnevernloven §§ 4-3, 4-5 og 6-3.

5. Funn

Avvik 1

Ås kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift i alle saker.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

• Bvl § 1-1
  Formålet med barnevernloven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.
• Bvl § 4-3
  Rett og plikt for barneverntjenesten til å foreta undersøkelser. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.
• Bvl § 6-9
  Frist for gjennomføring av undersøkelsen er ifølge denne bestemmelsen tre måneder, men kan utvides til seks måneder i særlige tilfeller.
• Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12
  Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.
• Bvl § 6-7 a tredje ledd
  Dersom det er åpnet undersøkelsessak, skal barneverntjenesten gi offentlig melder tilbakemelding om at undersøkelsen er gjennomført og hva som ble resultatet av undersøkelsen.
• Bvl § 6-1
  Undersøkelsen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven som blant annet setter krav til skriftlighet i undersøkelsesarbeidet.
• Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll
  Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.
• Bvl § 2-1 sjette ledd, jf. forskrift om internkontroll
  Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen har skriftlig rutine for saksbehandling i undersøkelsessaker.
• Tilsynet avdekket at skriftlig rutine var lite kjent og brukt. Det fremkom at maler hentet fra Familia-systemet, samt BLDs ”Rutinehåndbok for barneverntjenesten i kommunen” ble brukt som rutiner for saksbehandlingen.
• Rapporteringstall for 2010 og 1. halvår 2011 viser at barneverntjenesten i Ås kommune i flere undersøkelsessaker har gått ut over fristen på tre måneder for undersøkelsen.
• Tilsynet viste at det ikke var en enhetlig praksis for å vurdere om det foreligger grunnlag for utvidet undersøkelse.
• I henhold til undersøkelsesrutinen har saksbehandler ansvar for å gjennomføre samtaler med barna i løpet av undersøkelsen. Det forelå lite dokumentasjon på at samtaler var gjennomført. Tilsynet viste at det heller ikke var redegjort for hvorfor samtale ikke var gjennomført.
• Tilsynet avdekket at det ikke forelå dokumentasjon på at barna var informert om deres rett til å bli hørt og deres rett til å uttale seg. Det fremkom imidlertid under tilsynet at det er stort fokus på samtaler med barna i barneverntjenesten.
• Tilsynet avdekket at enkelte undersøkelser var henlagt uten at sakens alvorlighetsgrad var tilstrekkelig vurdert.
• Det fremkom under tilsynet at barneverntjenesten i enkelte saker ikke ga tilbakemelding til offentlig melder etter endt undersøkelse om resultatet av undersøkelsen.

Avvik 2

Ås kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift i alle saker.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

• Bvl § 4-1
  Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.
• Bvl § 4-5
  Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.
• Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12
  Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.
• Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll
  Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.
• Bvl § 2-1 sjette ledd, jf. forskrift om internkontroll
  Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen har skriftlig rutine for tiltaksplaner. Tilsynet avdekket at skriftlig rutine var lite kjent og brukt. Det fremkom at maler hentet fra Familia-systemet og BLDs veileder ”Tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten” ble brukt som rutiner for saksbehandlingen.
• Rapporteringer fra 2010 og 1. halvår 2011 viste at flere barn med hjelpetiltak manglet tiltaksplan.
• Tilsynet avdekket følgende mangler ved tiltaksplanene i enkelte saker:
  -Lite konkrete beskrivelser av mål.
  -Evalueringstidspunkter manglet.
  -Manglende dokumentasjon på samlet vurdering før evaluering avsluttes.
  -Evalueringer dokumenteres i liten grad.
• Vi fant lite dokumentasjon på at barneverntjenesten har informert barnet om deres rett til å bli hørt og deres rett til å uttale seg ved evaluering av tiltak. Vi så enkelte saker hvor det manglet dokumentasjon på at det var gjennomført samtale med barnet. Det var heller ikke redegjort for hvorfor samtale ikke var gjennomført.

Felles for begge avvikene:

• Mangelfull journalføring og uoversiktlige saksmapper, for eksempel:
  -Ikke kronologisk dokumentføring
  -Dokumenter oppført i dokumentlista manglet
  -Feilnummerering
  -Dobbeltføring
  -Uklar dokumentføring av journalnotater'
  -Generelt vanskelig å få oversikt i sakene
  -Ved konvertering til nytt system fortsatte ikke nummerrekkefølgen på dokumentene

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. bvl. § 2-1 andre ledd. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenesten generelt, og i dette tilsynet undersøkelser og evalueringer av tiltak spesielt, blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven inneholder regler som både dreier seg om innhold i tjenesten og krav til styring og ledelse, og disse må sees i sammenheng med kravene til internkontroll. Blant annet skal det være kjent hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, herunder hvem som er barnevernadministrasjonens leder og dennes stedfortreder.

Tilsynet avdekket at Ås kommune ikke har etablert et internkontrollsystem som i tilstrekkelig grad sikrer at barneverntjenesten fungerer som forutsatt. Når kommunens ledelse ikke følger opp og kontrollerer om internkontrollsystemet fungerer som forutsatt, blir det tilfeldig og avhengig av den enkelte ansattes kompetanse og prioriteringer om praksis er i tråd med myndighetskravene.

I 2011 har kommunen iverksatt organisatoriske endringer som berører barneverntjenesten. Det foreligger ennå ikke skriftlig organisasjonskart. Ved den nye organiseringen er ny enhetsleder tillagt myndighet som barnevernadministrasjonens leder. Det foreligger ikke skriftlig vedtak om dette. Det er også uklart hvem som er utpekt som stedfortreder.

Kommunen har ikke fremlagt opplæringsplan for ansatte i barneverntjenesten for 2011. Ved tilsynet fremkom det imidlertid at flere ansatte deltok på kurs og videreutdanning.

 

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Årsmelding 2010 for Ås kommune
• Reglement for videredelegering av helse- og sosialsjefens myndighet
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten i Ås kommune
• Ås kommune: Prosess for forbedring (kun forside)
• Rutine for tiltaksplaner
• Rutine for undersøkelsessaker
• Opplæringsplan for NAV Ås 2010
• Administrativ organisering av Ås kommune og organisasjonskart for NAV Ås, samt protokoll fra møte vedr. omorganisering av NAV Ås

På forespørsel fra Fylkesmannen om dokumenter om internkontroll-/styringssystemer ble følgende dokumenter ettersendt:

• E-post med særskilt delegering av hastevedtakskompetanse, samt Ås kommune:
• Avviks- og forbedringssystem (kun forside)
• Ås kommune: Prosess for Barneverntjenesten, m/ rutiner

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 11 saksmapper – undersøkelser
• 11 saksmapper – hjelpetiltakssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Brev av 22.03.2011 med varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra kommunen mottatt 06.06.2011
• Ettersendt dokumentasjon mottatt 30.08.2011
• Brev av 15.08.2011 om endring av dato for sluttmøtet og interne omrokkeringer i revisjonslaget
• Brev av 18.08.2011 med program for revisjonen, samt anmodning om hvilke saksmapper vi ønsket fremlagt ved tilsynet
• Diverse e-poster og telefoner (hovedsakelig om praktisk tilrettelegging)

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: rådgiver Gro Bakkerud Revisor: rådgiver Gro Haugen Revisor: rådgiver Kari Grete Offerdal Revisor: rådgiver Inger E. Tofthagen

Observatør: seniorrådgiver Ellen Thorbjørnsrud, Statens helsetilsyn