Rapport fra tilsyn med Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med utviklingshemming i Nes kommune

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Tilsynsområde 1

Om Nes kommune sikrer at aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d.

Det ble funnet ett avvik på dette området.

Avvik 1

Nes kommune sikrer ikke at vedtak om av tjenester etter § 4-2 a og c, til de aktuelle tjenestemottakerne tildeles i henhold til forvaltningslovens regler.

Tilsynsområde 2

Om Nes kommune sikrer at bruk av tvang og makt etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4A benyttes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle tjenestemottakere.

Det ble funnet ett avvik på dette området.

Avvik 1

Nes kommune sikrer ikke at alle aktuelle tjenesteytere har tilstrekkelige kunnskaper om lovens formål og vilkår. Videre sikres det ikke at alle ansatte har tilstrekkelige kunnskaper om hvordan skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner skal meldes.

Dato: 06.05.11

Sunniva E. Holberg
revisjonsleder

Øivind Pedersen og Jeanette Kleven
revisorer

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nes kommune i perioden 21.12.2010 – 06.05.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter Lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

 

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nes kommune ligger i Akershus kommune og har en befolkning på cirka 19.000 innbyggere. Nes kommunestyre er kommunens øverste politiske organ. Formannskapets 11 medlemmer utgjør kommunens plan- og økonomiutvalg. I tillegg utøves det politiske lederskap gjennom fire ulike sektorutvalg.

Kommunen har siden 8.9.2009 vært ROBEK kommune (Kommunal og regionaldepartementets register for betinget godkjenning og kontroll). Budsjett og låneopptak skal derfor godkjennes av Fylkesmannen.

Administrativt er kommunen organisert i en flernivåmodell med rådmann og fire underliggende etater. Etat for helse- og sosiale tjenester, ledes av etatssjef og består av omkring 400 årsverk. Enhet for tildeling av tjenester, Forvaltningsenheten hører inn under denne etaten og ledes av en virksomhetsleder og består av 5 årsverk.

Miljøarbeidertjenesten yter tjenesten praktisk bistand og opplæring og ledes av virksomhetsleder og har ca. 75 årsverk. Tjenesten består av seks tjenestesteder samt en avdeling som gir tjenester til hjemmeboende. Hvert av tjenestestedene ledes av en stedlig ansvarlig. Virksomhetsleder for miljøarbeidertjenesten er utpekt som overordnet faglig ansvarlig for Lov om sosiale tjenester Kap. 4A i kommunen.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.12.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.03.2011.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet 14 -15.03.2011.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Befaring

Det ble gjennomført befaring ved Søstersletta 1 og Salemstoppen 14.03.2011.

Sluttmøte ble avholdt 16.03.2011.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Lov om sosiale tjenester Kap. 4A – Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming.

Tilsynsområde 1

Om Nes kommune sikrer at aktuelle tjenestemottakere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d.

Tilsynsområde 2

Om Nes kommune sikrer at bruk av tvang og makt etter Lov om sosiale tjenester Kap. 4A benyttes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle tjenestemottakere.

 

5. Funn

Tilsynsområde 1

Det ble funnet ett avvik på dette området.

Avvik 1

Nes kommune sikrer ikke at vedtak om av tjenester etter § 4-2 a og c, til de aktuelle tjenestemottakerne tildeles i henhold til forvaltningslovens regler.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 17, 24 og 25
• Lov om sosiale tjenester §§ 4-3 jf. § 4-2 a og c, 8-1, 8-4 og 8- 5
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4, jf. Lov om sosiale tjenester § 2-1

Avviket bygger på følgende:

• Ansvar for å fatte vedtakene om tildeling av § 4-2 tjenester er lagt til Forvaltningsenheten, men de gjennomgåtte vedtakene om praktisk bistand og opplæring er ikke fattet av den som etter delegasjonsreglementet har vedtaksmyndighet.
• Det fremgår ikke at Forvaltningsenheten foretar en selvstendig vurdering av tjenestemottakernes behov for praktisk bistand og opplæring.
• Kommunen har ikke noe enhetlig system for opplysning av saken, herunder hvilken informasjon og hvordan denne skal innhentes. Forvaltningsenheten har flere maler og kartleggingsskjemaer, men det er opp til den enkelte saksbehandler om og eventuelt hvilke skjemaer de vil bruke.
• Med unntak av IPLOS-registreringer er kartlegginger, faglige vurderinger og annen type dokumentasjon som ligger til grunn for enkeltvedtaket, i liten grad dokumentert i saksmappene.
• Brukermedvirkning er i liten grad dokumentert i saksmappene.
• De fleste av de undersøkte vedtakene inneholder ikke redegjørelse for de faktiske forhold som viser hvorfor kommunen har kommet til at hjelpen som tilbys er tilstrekkelig for å dekke hjelpebehovet.
• I 11 av 15 gjennomgåtte saksmapper er siste vedtak ikke begrunnet, to av disse gjelder reduksjon av tjenester. I 3 av 15 er vedtaket mangelfullt begrunnet.
• I noen av vedtakene hvor det mangler begrunnelse, vises det til underlagsdokumenter og vurderinger som ligger til grunn for vedtaket, men disse legges ikke ved vedtaket.
• De ansatte har ikke tilstrekkelig kunnskap om forvaltningslovens regler.
• Forvaltningsenheten fører ikke systematisk kontroll med om innvilget hjelp er tilstrekkelig til å dekke hjelpebehovet.
• Det er uklart hvordan avvik / feil/uheldige hendelser skal meldes og hvordan dette skal følges opp av ledelsen.
• Kommunens internkontrollsystem har ikke avdekket og rettet opp at tildeling av tjenester ikke er i henhold til forvaltningslovens regler.

Kommentar:

Forvaltningslovens regler skal ivareta den enkeltes krav på tilstrekkelig informasjon om avgjørelser som har direkte betydning for vedkommende. For å ivareta tjenestemottaker, eller dennes representant sin mulighet for klage må det fremkomme hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på og det må fremkomme en begrunnelse for avgjørelsen. Det at faglige vurderinger som ligger til grunn for enkeltvedtaket i liten grad er dokumentert, kombinert med manglende begrunnelse gjør det vanskelig å etterprøve om hjelpen ligger på et forsvarlig nivå, både for de som mottar hjelpen, de som gir hjelpen og de som skal kontrollere nivået på hjelpen.

Tilsynsområde 2

Det ble funnet ett avvik på dette området.

Avvik 1

Nes kommune sikrer ikke at alle aktuelle tjenesteytere har tilstrekkelige kunnskaper om lovens formål og vilkår. Videre sikres det ikke at alle ansatte har tilstrekkelige kunnskaper om hvordan skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner skal meldes.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester §§ 4A-1, 4A-2, 4A-4 jamfør § 2-3, 4A-5 og 4A-7
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4, jf. Lov om sosiale tjenester § 2-1.

Avviket bygger på følgende:

• Det er utarbeidet en opplæringsplan i miljøarbeidertjenesten der Kap. 4A er et tema. I følge denne planen er målgruppen alle ansatte og vikarer og opplæringen skal foregå på personalmøter og gjennom opplæring av vikarer. Flere ansatte på de undersøkte tjenestestedene har ikke fått grunnleggende opplæring i Kap. 4A.
• Det forefinnes ingen oversikt over hvem som har gjennomført opplæringen.
• Ikke alle tjenesteytere er kjent med hvordan skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner skal meldes. Kommunen har ikke utarbeidet en felles rutine for dette.
• Ved et av tjenestestedene benyttes det tiltak med bruk av tvang og makt i form av permanent innelåsing av private eiendeler, uten at det er fattet vedtak etter bestemmelsene i Kap. 4A.
• Kommunen er kjent med tiltaket, men har ikke avklart om dette faller inn under bestemmelsene i Kap. 4A.
• Kommunen har ikke noen prosedyre for å sikre og kontrollere at Kap. 4A brukes i henhold til lovverket.

 

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

På tilsynsområde 1 har tilsynsmyndigheten avdekket at kommunen ikke sikrer at vedtak om tjenester etter § 4-2 a og c, til de aktuelle tjenestemottakerne tildeles i henhold til forvaltningslovens regler.

Tilsynet avdekket at de ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskap om forvaltningslovens regler. De fleste av de undersøkte vedtakene fylte ikke forvaltningslovens krav til enkelvedtak og hadde mangler av avgjørende betydning.

Kommunens har ikke avdekket og rettet opp at tildeling av tjenester ikke er i henhold til forvaltningslovens regler og har heller ikke rutiner for systematisk kontroll med om innvilget hjelp er tilstrekkelig til å dekke hjelpebehovet. Samlet vurderer Fylkesmannens at det foreligger for svak kontroll med egen virksomhet på dette området.

På tilsynsområde 2 har tilsynsmyndigheten avdekket at kommunen ikke sikrer at alle aktuelle tjenesteytere har tilstrekkelige kunnskaper om formål og vilkår i Lov om sosiale tjenester Kap. 4A.

I følge opplæringsplan i miljøarbeidertjenesten skal alle ansatte og vikarer ha opplæring i Kap. 4A. Likevel har flere ansatte på de undersøkte tjenestestedene ikke fått grunnleggende opplæring i Kap. 4A og kommunen mangler en oversikt over hvem som har gjennomført opplæringen.

Manglende kunnskap om lovverket har blant annet ført til at man ikke har klart å ta stilling til om et tiltak med innelåsing av private eiendeler, er å regne som bruk av tvang og makt. Fylkesmannens vurdering er at tiltaket faller inn under definisjonen av tvang og makt, og manglende kunnskap har derfor ført til at kommunen over tid har benyttet tvang uten at dette har hatt hjemmel i lov.

Det ble også avdekket at ikke alle tjenesteytere er kjent med hvordan skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner skal meldes.

Kommunen har ikke utarbeidet felles rutiner for å sikre og kontrollere at Kap. 4A brukes i henhold til lovverket. Det foreligger heller ikke noen overordnet og systematisk kontroll med at lovverket etterleves. Kommunen har ikke selv avdekket avviket og har derfor heller ikke hatt muligheten til å iverksette korrigerende tiltak for å rette dette opp.

Fylkesmannen vurderer at det foreligger for svak kontroll med egen virksomhet på dette området.

Tilsynsmyndigheten har konkludert med at det er svikt i virksomhetens styringssystem på bakgrunn av de avvik som er avdekket.

 

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene.
• Lov om helsetjenesten i kommunene.

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for Nes kommune
• Organisasjonskart – Etat for helse- og sosiale tjenester
• Organisasjonskart for Miljøarbeidertjenesten
• Oversikt over tjenestesteder i Miljøarbeidertjenesten
• Fullmaktsbrev for virksomhetsleder i Miljøarbeidertjenesten
• Fullmaktsbrev for virksomhetsleder i Forvaltningsenheten
• Stillingsbeskrivelse for stedlig ansvarlig i Miljøarbeidertjenesten
• Delegasjon, overordnet faglig ansvarlig for Kap. 4A i Nes kommune
• Delegeringsreglement for Nes kommune
• Mål og resultatplan for Miljøarbeidertjenesten
• Årshjul for Miljøarbeidertjenesten
• Handlingsplan for opplæring og kompetanseutvikling 2011 i Miljøarbeidertjenesten
• 2 ulike opplæringsskjemaer (til bruk på tjenestesteder)
• Notat ”Om avvikshåndtering”
• Erklæring om samtykke
• Erklæring om taushetsplikt
• Skjema for avvik og anmerkning

Fra kvalitetshåndbok, prosedyrene:

• Unngå bruk av tvang og makt
• Prosedyre for Kapittel 4A, i pasientrettighetsloven
• Prosedyre for journalføring i CosDoc
• Registrering av avvik i CosDoc
• Prosedyre i CosDoc ved en pasients overflytting/utskrivning/død
• Prosedyre for mottak og behandling av nye søknader (og kartleggingsskjemaer) 
• Oversikt over ansatte i Forvaltningsenheten
• Oversikt over ansatte i Miljøarbeidertjenesten
• 10 anonymiserte vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d
• 10 avviksmeldinger
• Opplæringsmateriell for Lov om sosiale tjenester Kap. 4A
• ”Skjema om skadeavvergende tiltak i nødsituasjon med og uten bruk av tvang

Dokumenter hos Fylkesmannen:

• Oversikt over saker Kap. 4A fra Nes kommune, samt dokumenter knyttet til enkelte tjenestemottakere.
• Kommuneprofil.
• Tilsynsrapporter fra tidligere tilsyn.
• Informasjon fra kommunens nettsider.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmappene tilhørende de personene som får tjenester på Salemstoppen
• Saksmappene tilhørende de personene som får tjenester i Søstersletta 1
• Saksmappene tilhørende 2 anonymiserte vedtak som var oversendt på forhånd
• Møte oversikt for miljøarbeidertjenesten
• Fullmaktsbrev med vedtaksmyndighet for to saksbehandlere ved Forvaltningsenheten
• Handlingsplan for opplæring og kompetanseutvikling – Forvaltningsenheten 2011
• Virksomhetsplan for Forvaltningsenheten 2010-2011
• Årsplan for forvaltningsenheten
• Registreringsskjema for saksbehandler ved Forvaltningsenheten
• Saksmapper tilhørende tjenestemottakere ved Søstersletta 1 og Salemstoppen.
• Dokumenter på tjenestestedene, herunder brukerpermer og permer med Kap. 4A

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 21.12.10
• Overlevering av saksdokumenter 22.02.10.
• Varsel om endring i tilsynsplan 24.02.11
• Diverse e-postkorrespondanse vedrørende saksdokumenter og praktiske forhold
• Oversendelse av detaljert program for tilsynet 01.03.11

 

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Sunniva E. Holberg, revisjonsleder
Seniorrådgiver Øivind Pedersen, revisor
Rådgiver Jeanette Kleven, revisor
Observatør fra statens helsetilsyn, fagsjef Kirsti Stokkeland