Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ved Vestby kommune

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har gjennomført tilsyn ved Nav Vestby.

Fylkesmannen undersøkte om kommunen gjennom sin styring (internkontroll) sikrer at en søkers rett til økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav blir ivaretatt. Tilsynet omfattet kommunens behandling fra de mottar en henvendelse til vedtak er fattet. Det vil si håndtering av henvendelser, kartlegging og innhenting av relevante opplysninger og kommunens vurderinger og beslutninger. Det er spesielt undersøkt om kommunen sikrer at det foretas individuelle vurderinger.

Det ble gitt 3 avvik under dette tilsynet.

Avvikene er som følger:

• Vestby kommune sikrer ikke forsvarlig individuell kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk sosialhjelp
• Vestby kommune sikrer ikke forsvarlig individuell vurdering ved tildeling av nødhjelp
• Vestby kommune sikrer ikke at søknad fra en samboer blir behandlet selvstendig der søkers samboer ikke ønsker å forsørge

Fylkesmannen vurderer at kommunens styringssystem er mangelfullt. Kommunen har ikke et overordnet kvalitetssystem for å overvåke og gjennomgå egen internkontroll. Rutinehåndboken på dette fagområdet er fra før kommunen ble et NAV kontor og det er ikke utarbeidet et avvikssystem i forhold til å sikre riktig anvendelse av bestemmelsene i lov om sosiale tjenester i NAV. Feil ved behandlingen av søknader om økonomisk sosialhjelp er ikke fanget opp og feilene har derfor gjentatt seg uten at det er igangsatt korrigerende tiltak.

Dato: 15.4.2011

Karianne Arnkværn
revisjonsleder

Grete Nanna Finstad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vestby kommune i perioden 21.12.10 – 14.04.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) § 9 og kommuneloven kapittel 10 A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten

Vestby kommune i Akershus fylke har ca 14 400 innbyggere.

Nav kontoret ble etablert 11. september 2009. Nav leder er statlig ansatt og underlagt Rådmannen når det gjelder det kommunale ansvaret. Nav kontoret er organisert med en mottaksavdeling og en oppfølgingsavdeling. Det faglige ansvaret for lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen kap 3, 4 og 5 og vedtaksmyndigheten er videredelegert til avdelingsleder for mottaksavdelingen. Ansatte fra begge avdelingene tar imot henvendelser både i mottak og per telefon fra alt publikum, men henvendelser/søknader om økonomisk sosialhjelp blir henvist til vakttime, kl 13.00-14.00 hver dag og til saksbehandlere.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.12.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 04.02.11.

Åpningsmøte ble avholdt 01.03.11.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 04.03.11.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Temaet for tilsynet var å undersøke om kommunen sikret at søknader om økonomisk stønad ble behandlet i henhold til lov- og forskriftskrav. Det ble særlig lagt vekt på å undersøke om kommunen sikret at det ble foretatt individuelle vurderinger.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke

• Om kommunen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• Om kommunen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov-og forskriftskrav
• Om kommunen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav

 

5. Funn

Avvik 1

Vestby kommune sikrer ikke forsvarlig individuell kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk sosialhjelp.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav, §§ 18 og 19, 4, 5 og 6
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 17, 24, og 25

 

Avviket bygger på følgende:

Det fremgår av ”Satser for sosialhjelp, Vestby kommune, fra 01.01.2009 ”at Vestby kommune har veiledende normer som ligger under statens veiledende norm. For enslige ligger satsen kr 920,- under statens veiledende norm, for samboere/ektepar kr 2 231,-, for barn fra 0-5 år kr 708,- for barn 6-10 år kr 1 372,-, for barn 11-15 år kr 2 052,- for barn 16-17 år kr 1 179,-.

De statlige veiledende retningslinjene omfatter utgifter til det løpende daglige livsoppholdet; mat og drikke, klær og sko, husholdningsartikler og hygiene med mer, TV-lisens, avis og telefon, fritidsaktiviteter, fritidsutstyr til barn og reiseutgifter (bruk av offentlig kommunikasjon i forbindelse med daglige gjøremål)

Det fremgår av ”Satser for sosialhjelp, Vestby kommune, fra 01.01.2009” at: Vestby kommunes satser skal dekke: ”Mat, drikke, klær, sko, toalettartikler, hygiene, egenandel medisiner/lege, fritid, reise og avis. Langtidssatsen skal i tillegg dekke fornyelse av for eksempel løsøre, innbo og nødvendig reparasjoner”.

I vedtak fattet pr. 09.01.11 fremgår at: ”Livsoppholdet er ment å dekke alle ordinære utgifter inkl. mat, klær fritidsaktiviteter/-utstyr, småreparasjoner, legebesøk, medisiner, aviser, frisør, husholdningsartikler, nødvendig innbo, innboforsikring, korte reiser og konserverende tannbehandling.”.

Det er ikke foretatt kartlegging eller beregninger som viser hvordan kommunens veiledende norm dekker nødvendige livsoppholdsutgifter etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltning § 18.

Det er ikke opplyst om generelle forhold i kommunen som begrunner at en person trenger mindre i denne kommunen enn andre steder for å få dekket nødvendig livsopphold.

I søknadsprosessen kartlegges det ikke om bruker har for eksempel telefon, tv og andre nødvendige livsoppholdsutgifter etter § 18 som ikke er ment å dekkes innenfor rammen av kommunal veiledende norm.

Kommunen har ikke rutiner for å kartlegge om det er forhold som tilsier at en person skal få ytelser utover veiledende norm etter § 18 eller bør få ytelser etter § 19.

Det fremgår av rutine benevnt som: ” Oversikt over dokumentasjon som er nødvendig når vi skal behandle søknaden: Innestående i bank (kontoutskrift fra alle konti for 3 siste måneder og frem til dags dato)”. Denne rutinen følges i praksis uten at det vurderes om dette er nødvendig.

Det opplyses ikke rutinemessig hvilken informasjon i kontoutskriftene kommunen trenger og at eventuell annen informasjon kan sladdes. Ingen kontoutskrifter i saksmappene var sladdet.

I søknader om nødvendig livsopphold blir det innvilget hjelp tilsvarende kommunal norm uten at det fremgår at det er foretatt individuelle begrunnelser. Kommunen bruker et datasystem som gir forslag til vedtak basert på kommunens norm.

I informasjon til økonomisk sosialhjelp som søkerne får utdelt fremgår det at:

”Stønad til livsopphold i Vestby kommune er lavere enn statens veiledende livsoppholdsnorm. Nav Vestby vil derfor informere om at det er mulig å søke stønad til NRK-lisens, telefon, høye medisinutgifter, høye reiseutgifter, klær etc. Nav Vestby kan i særlige tilfeller, selv om vilkårene i § 18 ikke er til stede, yte økonomisk hjelp til personer som trenger det, for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon, selv om dette ikke omfattes av livsoppholdsbegrepet”.

Forutsatt at det søkes, vurderer kommunen tilleggsytelser i mange saker.

Stønad til telefonutgifter og NRK-lisens dekkes etter søknad. Telefonutgifter dekkes rutinemessig med kr. 300,- pr. mnd.

Fylkesmannen har i klagesaksbehandling kommentert at det må særskilt begrunnes i hvert enkelt tilfelle dersom det innvilges bistand under statlig veiledende norm.

Det er flere ganger meldt til kommunens ledelse at kommunal norm bør heves.

Søknader om hjelp utover veiledende norm til andre formål enn telefon og tv lisens tas opp på ukentlige fagmøter der det skrives referat. Søknadene diskuteres opp mot § 19. Praksis ved kontoret er at alt under kommunal norm og boutgifter blir innvilget etter § 18. Alle andre ytelser gis etter § 19.

I flertallet av vedtakene fremgår det ikke av begrunnelsen hvilken bestemmelse som er lagt til grunn og avgjørelsene er i hovedsak begrunnet i både § 18 og § 19.

Ved søknad fra person som kommer flyttende fra annen kommune henvises søker tilbake til forrige kommune for å søke etablering, livsopphold og boutgifter i Vestby den første måneden etter flytting. I en sak ble søker ikke innvilget livsopphold før søknad ble behandlet og avslått i fraflyttingskommunen. Det ble da gitt livsopphold og husleie først etter ny søknad en måned senere.

I mange saker utbetales stønad direkte til kreditor, bl.a. til utleier, NRK-lisens, Elkjøp, og kommunale avgifter til kommunen. Det innhentes ikke fullmakt fra bruker.

Strømutgifter betales konsekvent til strømleverandør. Det fremgår ikke at det er innhentet samtykke eller søker er underrettet om denne fremgangsmåten.

Det foreligger en rutinehåndbok som ble utarbeidet før etableringen av NAV. Rutinene er gamle og ikke oppdaterte i forhold til nytt regelverk.

Det er en kompetanseplan på statlig side der også deler av opplæringen vil være nyttig for kommunalt ansatte som arbeider med lov om sosiale tjenester i NAV, men det er begrenset mulighet til å gå på eksterne kurs på dette lovområdet.

Det er ledermøte mellom rådmann, Ro-lederne og Nav-leder, normalt 2 ganger i måneden.

Her gjennomgås økonomi, saksbehandlingstid samt ”måltavle” som fremgår av Kommunestyrets vedtak av 6. desember 2010 ”Handlingprogram 2011-2014”. Det utveksles ikke informasjon om prinsipielle saker eller praksis rundt anvendelsen av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det rapporteres månedlig og tertialt.

I delegering med mer til leder av Nav Vestby datert 10.09.2009 fremgår at ”saker av prinsipiell karakter skal fremmes for politisk behandling.”. Kommunen har ikke klargjort hvilke saker det er. Ingen saker er meldt til politisk behandling.

Det er ikke utarbeidet avvikssystem i Nav-Vestby knyttet til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Kommunen har ikke et overordnet kvalitetssystem, herunder et system som kan fange opp praksis i strid med regelverket.

Kommentar:

Etter lov om sosiale tjenenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, må det foretas forsvarlige individuelle vurderinger ved vurdering av hva som anses som en pliktmessig ytelse etter lovens § 18. Lovens forutsetning om individuell behovsprøving ved utmåling av stønad er overordnet de statlig veiledende retningslinjene og kommunale normer. Dette innebærer at eventuelle kommunale normer i utgangspunktet må dekke nødvendig livsopphold i lovens forstand samt kun brukes som utgangspunkt for en konkret vurdering i enkeltsakene.

Etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 19, kan kommunen etter en skjønnsmessig vurdering innvilge økonomisk sosialhjelp utover det en søker har krav på etter § 18.

Avvik 2

Vestby kommune sikrer ikke forsvarlig individuell vurdering ved tildeling av nødhjelp.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i Nav, §§ 18 og 19, 4, 5 og 6

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 17, 24, og 25

Avviket bygger på følgende:

Nødhjelpssats for barn fra 0-18 år er kr. 34,- pr. dag.

Nødhjelp innvilges alltid etter sats.

Det er ikke satt en grense for hvor lenge brukere kan motta nødhjelp.

I rutine ”Nødhjelp” står ”Hvem kan ha rett på nødhjelp: Den som søker nødhjelp må være i en helt akutt situasjon. Det vil her være snakk om begrenset hjelp. Personer/familier som står totalt ubemidlet, kort tid før utbetaling av trygd, lønn eller sosial stønad, og som ikke har mat i huset – eller tilgang på mat på annen måte.” Rutinen er ikke datert og det fremgår ikke at den er evaluert.

Saksbehandlere fatter vedtak om nødhjelp inntil 14 dager uten delegasjon.

I en sak ble det gitt nødhjelp i en måned i strekk i påvente av annen ytelse. I en annen sak ble det gitt nødhjelp først i en periode på 14 dager, så et kort opphold før ny periode på 14 dager.

I en sak ble nødhjelp avslått fordi han hadde mottatt stønad til livsopphold for samme periode. I saken lå det ved kontoutskrift som viste negativ saldo.

Avvik 3

Vestby kommune sikrer ikke at søknad fra en samboer blir behandlet selvstendig der søkers samboer ikke ønsker å forsørge.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav, §§ 18 og 19, 4, 5 og 6
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 17

Avviket bygger på følgende:

Rutine av 01.12.03 ”Minstekrav til utfylling av søknadsskjema og til dokumentasjon” fremgår det at ”dersom det er samboere/ektefeller som søker må dokumentasjon fra begge leveres”.

I ”Informasjon til økonomisk sosialhjelp” fremgår det at alle som søker økonomisk sosialhjelp må fylle ut et søknadsskjema som må underskrives av søkeren og ektefelle/samboer”.

I søknadsskjemaet fremgår det at samboer skal føre opp alle inntekter og utgifter tilsvarende som for ektefeller og registrerte partnere.

Samboere anses som ”ektepar” med felles økonomi.

Det er ulik praksis når man vurderer samboere som ”ektepar”, I noen tilfeller vurderes felles barn og/eller felles bolig som en forutsetning.

Det foretas ikke noen konkret kartlegging eller vurdering av om samboer ønsker å underholde eller faktisk gjør det.

Kommentar:

 

I forhold til samboere følger det av rundskriv U-2/2004 og tilleggsrundskrivene IS-6/2004 og IS-17/2005 at samboere og ektefeller som utgangspunkt skal vurderes på samme måte ved tildeling av økonomisk stønad. Rundskrivene presiserer imidlertid at det er den faktiske husholdnings- og forsørgelsessituasjonen som har betydning for vurderingen av en samboers stønadsbehov. Dersom en person faktisk blir underholdt av sin samboer, vil dette dermed kunne vektlegges. En søknad kan imidlertid ikke avslås begrunnet med at samboeren har en plikt til å forsørge vedkommende. Sosial- og helsedirektoratet har i tilleggsrundskriv IS-17/2005 presisert at gjeldende lovgivning med hensyn til underholdsplikten er uendret, og Sosialtjenesten må forholde seg til at det ikke finnes hjemmel for å pålegge samboere gjensidig forsørgelsesplikt.

 

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndighetene har avdekket svikt i forhold til forsvarlig kartlegging og vurdering av søknader, tildeling av nødhjelp og behandling av søknader fra samboere.

Tilsynsmyndigheten vurderer at kommunens styringssystem er mangelfullt på dette lovområdet. Tilsynsmyndighetene bemerker særskilt at kommunen ikke har et overordnet kvalitetssystem for å overvåke og gjennomgå egen internkontroll.

I mottaksavdelingen er det fagmøter med alle saksbehandlerne og avdelingsleder en gang per uke og alle saker utover kommunens veiledende norm diskuteres her. Det skrives referat fra møtene. Dette kan bidra til at det blir lik praksis i kommunen samt at det skjer kompetanseoverføring mellom kolleganene. Fylkesmannen vurderer imidlertid at dette ikke er tilstrekkelig.

Kommunens ledelse har ikke sørget for at det er vurdert om rutinene på dette lovområdet er egnet til å ivareta forsvarlig behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp. Kommunen har gamle rutiner og en ufullstendig rutinehåndbok fra før kommunen ble et NAV kontor. Eksisterende opplæringsplaner omhandler ikke lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Mangelfull kompetanse medfører større risiko for at feil vil bli gjort. Tilbakemeldinger fra Fylkesmannen i klagesaker blir kun korrigert i den konkrete saken. Tilbakemeldingene blir ikke systematisk brukt i forbedringsarbeidet herunder vurdert om det er grunn til å foreta korrigerende tiltak. Det er ikke utarbeidet et avvikssystem i forhold til å sikre riktig anvendelse av bestemmelsene i lov om sosiale tjenester i NAV.

NAV leder har jevnlige møter med kommunens ledelse, men det er lite fokus på praksis og faglige spørsmål. Kommunens ledelse har ingen kontrolltiltak for å etterprøve om praksis er i tråd med regelverket. Dette fører til at feil i behandlingen av søknader ikke blir oppdaget, og feilene gjentar seg uten at korrigerende tiltak iverksettes.

 

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker – forvaltningsloven
• Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Handlingsprogram 2011-2014
• Serviceklage datert 21.12.10
• Delegering av myndighet fra Rådmannen til Nav-leder
• Delegasjoner tilknyttet vedtak om økonomisk stønad
• Oversikt over ansatte
• Organisasjonskart fra NAV kontoret
• Stillingsbeskrivelser for teamlederne
• Rutiner for: serviceklage, mottak, vakttime, dokumentasjon, saksbehandling og kartleggingsskjema
• Informasjon til søknad om økonomisk sosialhjelp
• Kopi av 5 vedtak med underlagsmateriale
• Kommunens veiledende satser

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Rutinehåndbok
• 36 saksmapper vedrørende søknader om økonomisk sosialhjelp

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel av 21.12.10 om landsomfattende tilsyn, lov om sosiale tjenester i Nav
• Oversendelse av dokumentasjon fra Vestby kommune datert 20.01.11
• Oversendelse av tilleggsdokumentasjon fra Vestby kommune datert 08.02.11
• Program datert 09.02.11

 

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Grete Nanna Finstad – revisor
Søren Rysstad – revisor
Snorre Førli – revisor
Karianne Arnkværn- revisjonsleder