Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Bærum kommune 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 24.1.2012-7.8.2012 tilsyn med barneverntjenesten i Bærum kommune.

Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, med barns rett til medvirkning som undertema under begge hovedtemaene.

Ved tilsynet ble det ikke gjort funn som ga grunnlag for å konstatere avvik. Det ble gitt to merknader:

Merknad 1:

Aktiviteter og fremdrift har ikke vært tilstrekkelig i alle undersøkelser. Hvis denne praksisen fortsetter kan det medføre fare for at det ikke gjennomføres gode nok undersøkelser, og at det ikke foretas en individuell og konkret vurdering før undersøkelser konkluderes.

Merknad 2:

Barns medvirkning i undersøkelser og ved evaluering av hjelpetiltak har ikke i tilstrekkelig grad vært dokumentert i alle saker. Hvis denne praksisen fortsetter kan det medføre fare for at undersøkelser konkluderes og at tiltak evalueres uten at det blir foretatt forsvarlig og individuell vurdering.

Dato: 7.8.2012

Gro Bakkerud
revisjonsleder

Gro Haugen
revisor

 

Lillian Bøylestad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Bærum kommune i perioden 24.1.2012-7.8.2012.

Tilsynet omfatter den kommunale barneverntjenestens undersøkelser, jf. barnevernloven (bvl) § 4-3, og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene, jf. barnevernloven § 6-3. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg.

Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet skal gjennomføres i 2012.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Per 1.1.2012 hadde Bærum kommune 114 489 innbyggere i henhold til tall fra SSB, hvorav 31 115 var barn i alderen O- 19 år. l perioden 2000- 2011 var befolkningsveksten i Bærum på 11,3 %, og som er høyere enn landsgjennomsnittet (9,2 %).

Bærum kommune bruker modellen "Resultatledelse" som overor'tinet verktøy for styring og utvikling, og som er basert på fem utvalgte fokusområder; brukere, medarbeidere, læring og fornyelse, økonomi og etikk og internkontroll med avtalt ambisjonsnivå.

Kommunen startet i 2011 opp med pilotprosjektet LEAN, blant annet på barnevernområdet, og prosjektet ble forlenget til mai 2012. LEAN-metoden er et verktøy for kontinuerlig forbedring av prosesser, og det var ifølge årsrapporten for

2011 indikasjoner på at arbeidsmetoden bidro til forenkling av prosesser og sterkere fokus på forbedringsarbeid i praksis.

l 2008 gjennomførte kommunen organisatoriske endringer som medførte at tre barneverntjenester ble organisert i en tjeneste med en barnevernssjef som barnevernets administrative leder. Barneverntjenesten består nå av avdeling mottaklvoldsteam, avdeling barn, avdeling ungdom, avdeling tiltak, avdeling omsorg, avdeling botiltak og Barnevernvakten i Asker og Bærum. l tillegg består tjenesten av stab og avdeling administrasjon.

l 2011 mottok 400 barn hjelpetiltak i hjemmet i Bærum kommune, og det ble samme år gjennomført 534 undersøkelser av barns omsorgssituasjon.

Bærum barneverntjeneste hadde per 1.1.2012 ca. 140 stillingshjemler, hvorav 79,2 fagstillinger var knyttet til saksbehandling og 10,4 til merkantile stillinger. Denne barneverntjenesten er dermed en av landets største. Kommunen fikk i 2011 tilført midler til 4,6 stillinger i forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet. Midlene til disse stillingene er videreført i 2012. Midler til ekstern konsulenthjelp ble i 2011 omgjort til tre stillinger. l tillegg har kommunen fått tilført midler til ytterligere 1 stilling i forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet for 2012.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 24. januar 2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8, Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 22. mai 2012.

Intervjuer

Under tilsynet 22.- 24. mai ble ti personer intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 25. mai 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Temaene for tilsynet var:

1. Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser

For å kontrollere at undersøkelser gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• barns rett til medvirkning
• at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Barneverntjenestens arbeid med evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

For å kontrollere at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det foretas en tilstrekkelig evaluering
• barns rett til medvirkning i evalueringen
• at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven§ 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om, og på hvilken måte, kommunens ledelse fulgte med på at barnevernljenesten utførte de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven §§ 4-3, 4-5 og 6-3.

5. Funn

Ved tilsynet ble det ikke gjort funn som ga grunnlag for å konstatere avvik. Funnene tilsa at det ble gitt to merknader.

Merknad 1:

Aktiviteter og fremdrift har ikke vært tilstrekkelig i alle undersøkelser. Hvis denne praksisen fortsetter kan det medføre fare for at det ikke gjennomføres gode nok undersøkelser, og at det ikke foretas en individuell og konkret vurdering før undersøkelser konkluderes.

Lov- og forskriftskrav:

Bvl §1-1

Formålet med barnevernloven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Bvl § 4-3

Bestemmelsen gir barneverntjenesten rett og plikt til å foreta undersøkelser og sier at dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.

Bvl § 6-9

Frist for gjennomføring av undersøkelsen er ifølge denne bestemmelsen tre måneder, men undersøkelsen kan utvides til seks måneder i særlige tilfeller.

Bvl § 6-7 a tredje ledd

Dersom det er åpnet undersøkelsessak, skal barneverntjenesten gi offentlig melder tilbakemelding om at undersøkelsen er gjennomført og hva som ble resultatet av undersøkelsen. Fristen er tre uker.

Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Bvl § 2-1 sjette ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell.

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

• Barneverntjenesten har rutiner, sjekklister og rutine for internkontroll for arbeid med undersøkelser. Barneverntjenesten har også en ny rutine for overføring av saker mellom avdelingene som gjelder fra 16.2.12. En annen av rutinene som omhandler meldinger og undersøkelser, omtaler internkontroll og avviksbehandling særskilt. Denne rutinen gjelder fra 25.4.2012.
• Rapporteringstall for halvårsrapporteringene og kontrollskjemaer i 2011 og kontrollskjemaer for 1. kvartal 2012 viste at barneverntjenesten har en høy andel fristoversittelser. Videre viste rapporteringstall at det har vært lang ventetid fra meldingsgjennomgang og til undersøkelsesstart i mange saker. Det systemet barneverntjenesten har hatt for overføring av saker mellom avdelingene har ikke vært godt nok. Den nye rutinen er derfor laget for å sikre bedre flyt i sakene ved overgangen mellom avdelingene, og slik at ledelsen kan kontrollere at undersøkelser kommer i gang raskt etter meldingsgjennomgang og frister overholdes. Vi fant også at barneverntjenesten i mange av de gjennomgåtte undersøkelser med offentlig melder ikke hadde gitt skriftlig tilbakemelding etter endt undersøkelse Barneverntjenesten har rutine for arbeid med undersøkelser hvor dette fremkommer.

Merknad 2:

Barns medvirkning i undersøkelser og ved evaluering av hjelpetiltak har ikke i tilstrekkelig grad vært dokumentert i alle saker. Hvis denne praksisen fortsetter kan det medføre fare for at undersøkelser konkluderes og at tiltak evalueres uten at det blir foretatt forsvarlig og individuell vurdering.

Lov- og forskriftskrav:

Bvl § 4-1

Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.

Bvl § 4-5

Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Bvl § 6-1

Saksbehandlingen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven som blant annet setter krav til skriftlighet.

Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12

Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Bvl § 2-1 sjette ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell.

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

• Gjennomgang av sakene viste at det har vært manglende systematikk og enhetlig praksis for dokumentasjonen om barns medvirkning. Kommunen har imidlertid etablert ny rutine for å sikre barns medvirkning i barnevernssaker, og det er tatt med spesielt hvordan samtalene og barnets medvirkning skal dokumenteres. Rutinen gjelder fra 15. mai 2012.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. bvl. § 2-1 andre ledd. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. l dette tilsynet har vi spesielt sett på internkontrollen som gjelder undersøkelser og evalueringer av hjelpetiltak. Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven inneholder regler om både innhold i tjenesten og krav til styring og ledelse, og disse må sees i sammenheng med kravene til internkontroll.

Bærum kommune har hatt en omfattende gjennomgang av sine rutiner. Blant annet er tidligere rutiner justert, og i tillegg er det utarbeidet nye rutiner. Dessuten er det satt i gang tiltak for å systematisere rutinene slik at det blir enklere å finne frem til dem og bruke dem aktivt. Barneverntjenestens rutiner er en viktig del av kommunens styringsverktøy for å holde kontroll med at de lovpålagte oppgavene utføres.

Fremover vil det være avgjørende at kommunen følger med på om rutinene følges i praksis, om de virker etter sin hensikt og eventuelt vurderer om det må foretas justeringer.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kopi av alle dokumenter i utvalgte undersøkelsessaker og enkelte dokumenter i utvalgte tiltakssaker
• Felles rutiner i forbindelse med nytt datasystem
• Organisasjonskart over barneverntjenesten
• Delegasjonsbestemmelser i personalsaker- Bærum kommune, barneverntjenesten
• Delegasjonsbestemmelser etter barnevernloven for barneverntjenesten i Bærum kommune
• Stillinger og funksjoner i barneverntjenesten i Bærum pr. 1.2.2012
• Opplærings- og kompetanseutviklingsplan for barnevernet i Bærum 2012-2013
• Opplæring for nyansatte i Bærum barneverntjeneste 2012
• Rutinebeskrivelse for arbeid med undersøkelser, gjeldende fra 16.11.10
• Rutinebeskrivelse for tiltaksplaner, gjeldende fra 1.12.11
• Melding om barnevernet 2009-2018 (omhandler barneverntjenesten i Bærum og danner grunnlag for videre utvikling av tjenesten)
• Årsrapport for 2011
• Rutinebeskrivelse for å sikre barns medvirkning i barnevernssaker, gjelder fra 15.5.12
• Rutinebeskrivelse for overføring av saker mellom avdelingene i barneverntjenesten, gjelder fra 16.2.12
• Rutinebeskrivelse for tiltaksplaner, oppdatert og godkjent 9.4.12
• Rutinebeskrivelse for evaluering av tiltaksplaner, gjelder fra 18.5.12
• Rutinebeskrivelse for internkontroll med at meldinger og undersøkelser behandles i tråd med barnevernlovens krav, gjelder fra 25.4.12

Under tilsynet ble følgende dokumenter mottatt:

• Nytt Organisasjonskart over barneverntjenesten
• Eksempel på avviksmelding
• Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:
• 10 saksmapper- undersøkelser
• 12 saksmapper - hjelpetiltakssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• Brev av 24.1.2012 med varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra kommunen mottatt 13.2.2012
• Brev av 19.3.2012 vedrørende innhenting av dokumenter
• Saksdokumenter i tiltakssaker, mottatt 12.4.2012
• Ettersendt dokumentasjon mottatt 15.5.2012
• Brev av 18.4.2012 med program for revisjonen
• Brev av 24.4.2012 vedrørende endringer i programmet
• Brev av 4.5.2012 med justert program
• Diverse e-poster og telefoner (hovedsakelig om praktisk tilrettelegging)

Øvrig dokumentasjon er hentet fra Bærum kommunes nettsider, blant annet informasjon om kommunens styringssystem.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpnings- og sluttmøte, og hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: rådgiver Gro Bakkerud
Revisor: rådgiver Gro Haugen
Revisor: rådgiver Lillian Bøylestad