Rapport fra Landsomfattende tilsyn i 2013 med helsestasjonstjenester for barn 0 til 6 år i Eidsvoll kommune

Sammendrag

Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomfører i inneværende år og er et ledd i det landsomfattende tilsyn med helsestasjonstjenesten Statens helsetilsyn har vedtatt for 2013. Rapporten beskriver det avvik og de merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer alle barn i aldersgruppen 0-6 år forsvarlige helsekontroller
• Om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud
• Om kommunen sikrer at helsestasjon tilbyr tjenestetilbud til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn
• Om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten gir en forsvarlig kostholdsveiledning for å forebygge feilernæring.

Det ble funnet ett avvik og påpekt to merknader under tilsynet.

Avvik

Eidsvoll kommune sikrer ikke at alle barn i aldersgruppen 0-6 år får forsvarlige helsekontroller

Merknad 1

Eidsvoll kommune ved sin helsestasjonstjeneste har et forbedringspotensiale i samhandling og samarbeid med fastlegene.

Merknad 2

Eidsvoll kommune bør i større grad sette helsestasjonens arbeid med å følge opp barn med overvekt og fedme i system.

Dato: 18. juni 2013

Helge Worren
revisjonsleder

Jorunn Hunderi
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med helsestasjonstjenesten i Eidsvoll kommune i perioden  20.februar 2013 til 18. juni 2013. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomfører i inneværende år, og er et ledd i det landsomfattende tilsyn med helsestasjonstjenesten Statens helsetilsyn har vedtatt for 2013.

Statens helsetilsyn har valgt helsestasjonstjenesten som gjenstand for et landsomfattende tilsyn med to hovedbegrunnelser:

1. Kartlegging (Rapport Statens helsetilsyn 2011) i kommunene i landet viser at mange kommuner og bydeler ikke tilbyr barn 0 til 6 år helsestasjonstjeneste i tråd med faglige normer og at flere erkjenner svikt uten at det er planlagt forbedringstiltak.
2. Det landsomfattende tilsyn 2008 om samarbeid barnevern-, helse- og sosialtjenester viste svikt og risiko for svikt i samarbeid om utsatte barn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. 

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Eidsvoll kommune er den nordligst beliggende kommune i Akershus fylke. Eidsvoll er en vekstkommune med i overkant av 23.000 innbyggere p.t. I 2012 ble det født 258 barn i kommunen. Administrasjonssenteret er Eidsvoll (Sundet). Den største befolkningsveksten er i den sørlige del av kommunen rundt tettstedet Råholt. Antall innvandrere (herunder også fra vestlige land) er ca. 10 % av befolkningen.

Folkehelseprofilen for Eidsvoll kommune pr.1.1. 2013 fra Folkehelseinstituttet viser at andelen av befolkningen med videregående skole eller høyere utdanning er lavere enn landsgjennomsnittet, og andelen av husholdninger med lav inntekt er høyere enn landsgjennomsnittet.

I 2010 ble det gjennomført en omfattende organisasjonsendring i Eidsvoll kommune. Helsestasjons-/skolehelsetjenesten, PP-tjenesten, barneverntjenesten og en forebyggende avdeling sammensatt av fagpersoner fra alle de andre avdelingene, samt ruskonsulent, utekontakt og SLT koordinator, ble samorganisert i Familiens Hus med en virksomhetsleder. Det er en helsestasjon på Eidsvoll og en på Råholt, med felles avdelingsleder. Det er også opprettet virksomheten Helsehuset, som består bl.a. av fysio- og ergoterapitjenesten og folkehelse. Det er etablert frisklivssentral i kommunen, som også har påbegynt tilbud til barn. Kommunen har opprettet «tildelingsenhet», som er kommunens koordinerende enhet. Denne enheten mottar og vurderer alle henvendelser angående helse- og omsorgstjenester.

Eidsvoll kommune har 7,55 stilling som helsesøster inkludert avdelingsleder for helsestasjons- og skolehelsetjenesten (0,4 stilling er prosjektmidler). De har 0,8 stilling som helsestasjonslege, inkludert 20 % til helsestasjon for ungdom, 1,1 stilling som saksbehandler (01, er prosjektmidler), samt 1 stilling som kommunejordmor. I tillegg har de kommune- fysioterapeut tilknyttet helsestasjonene i ca 0,2 stilling. Kommuneoverlegen er ansatt i hel stilling.

Det er opprettet en samarbeidsavtale mellom Eidsvoll kommune og Ahus om helhetlige pasientforløp barn og unge. Det er innarbeidet rutiner for arbeidet med premature barn. Det er ikke utarbeidet egen avtale mellom helsestasjonen og barselavdeling på Ahus. Kommunen har et forpliktende samarbeid med BUP, Øvre Romerike. Helsestasjonen har en skriftlig samarbeidsavtale med helsestasjonslegene og tannhelsetjenesten.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20.februar 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag (kap.8).

Åpningsmøte ble avholdt tirsdag 16.april 2013 kl. 0900 – 0930.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag (kap.8).

Sluttmøte ble avholdt torsdag 18.april 2013 kl. 1430 – 1500.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har undersøkt om Eidsvoll kommune ved systematisk styring og kontinuerlig forbedring sikrer en forsvarlig helsestasjonstjeneste for barn 0 til 6 år.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer alle barn i aldersgruppen 0-6 år forsvarlige helsekontroller i samsvar med faglige forsvarlige normer beskrevet i nasjonale faglige retningslinjer og veiledere
• Om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud
• Om kommunen sikrer at helsestasjon tilbyr tjenestetilbud til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn
• Om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten gir en forsvarlig kostholdsveiledning for å forebygge feilernæring.

5. Funn

Det ble under tilsynet avdekket ett avvik og to merknader.

Avvik

Eidsvoll kommune sikrer ikke at alle barn i aldersgruppen 0-6 år får forsvarlige helsekontroller.

Avviket bygger på følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 nr. 1 b, 4-1, 4-2, jf. 12-5, forskrift om kommunens forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-3, pasient- og brukerrettighetsloven § 6-1 og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Dette bygger på følgende observasjoner (revisjonsbevis):

• Hjemmebesøk utføres kun til førstegangsfødende og barn med spesielle behov.
• Det gjennomføres ikke helsekontroller til alle barn iht program i nasjonale retningslinjer. Foruten manglende hjemmebesøk til alle er kontroll ved 4 mnd utelatt, kontrollene for 7-8 mnd og 10 mnd er slått sammen til en kontroll ved 8-9 mnd,  kontroll ved 17-18 mnd er utelatt og skolestartundersøkelsen ved 5-6 år utføres ikke før i 2. klasse. Det gjennomføres ikke audiometri undersøkelser ved 4-5 års alder iht anbefalte nasjonale retningslinjer.
• Gjennom intervjuer kommer det frem at det ikke er gjort konsekvensanalyse av de utelatte kontroller/hjemmebesøk, verken i forhold til barnets helse eller i forhold til bemanningsbehov.
• Kommunen har ikke et system for avvikshåndtering.
  • Meldte avvik om manglende kontroller og bemanning er ikke behandlet.
• Kommunen har ikke en nedfelt opplæringsplan for helsestasjonspersonellet.

Kommentarer:

Kommunen har en plikt til å tilby helsestasjonstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr.1b til alle barn i kommunen, jf. også barns rett etter pasient- og brukerrettighetsloven til nødvendig helsehjelp, også i form av helsekontroller. Innholdet i helsestasjonstjenestene er nærmere beskrevet i forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. I denne forskriften fremgår blant annet en plikt til hjemmebesøk, helseundersøkelser og vaksinasjonsprogram jf. forskriftens § 2-3.

Helsedirektoratet har utgitt en veileder og flere retningslinjer for helsestasjonsarbeidet. Veilederen for kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- skolehelsetjenesten av 3. april 2003 er innholdsmessig å anse som en nasjonal faglig retningslinje, og anbefaler et helsestasjonsprogram for henholdsvis 0-5 år og 5-20 år. Veilederen og retningslinjene angir god praksis på området, jf. helse- og omsorgs -tjenesteloven § 12-5, og er av vesentlig betydning for vurderingen av hva som anses som faglig forsvarlige helsekontroller, jf. kravet om forsvarlighet og systematisk arbeid for kvalitetsforbedring §§ 4-1 og 4-2. 

Det anbefalte programmet bygger på forskning og erfaring som er knyttet til de angitte alderstrinnene i programmet og at utviklingen hos barn skjer raskt. Utelatelse eller flytting av tidspunkt for kontroller kan derfor medføre fare for at avvikende utvikling, sykdommer og ugunstige oppvekstvilkår ikke fanges opp tidlig nok, med de konsekvenser dette kan ha for barnet og familien. Veilederen vurderes å angi en tilnærmet minimumsstandard og gir derfor få handlingsalternativer. Der hvor kommunen ikke har som målsetting å tilby alle barn/familier helsekontroller i henhold til nasjonalt program, må avvik fra programmet bygge på en faglig begrunnelse. I helsekontrollprogrammet inngår både hjemmebesøk, individuelle konsultasjoner og gruppekonsultasjoner. Hvorvidt planlagt utelatelse av kontroll innebærer at resterende tilbud fortsatt er et forsvarlig tilbud vil bero på hva den utelatte kontrollen inneholder av foreldreveiledning, utviklingsundersøkelser og helseundersøkelser. Videre har det betydning når forrige kontroll ble utført og hva som var innholdet i den, samt når neste kontroll skal skje da regelmessighet og hyppighet av kontroll er vesentlig for at formålet om tidlig intervensjon kan oppfylles. Den faglige begrunnelsen må omfatte vurdering av konsekvenser knyttet til både barns helse, utvikling og oppvektvilkår. Slik vurdering er ikke gjennomført av Eidsvoll kommune.

De helsekontroller som er utelatt medfører at Eidsvoll kommune ikke tilbyr helsekontroller med en slik regelmessighet og hyppighet som er nødvendig for å sikre formålet med tidlig intervensjon.  

En rekke forhold kan bli skadelidende ved de utelatte kontrollene/kontrollene som er mangelfulle:

• Der hvor man ikke gjennomfører hjemmebesøk (flergangsfødende uten spesielle behov) vil man kunne gå glipp av den sentrale observasjon å se hjemmesituasjonen samt det viktige førstemøte med det helt nyfødte barnet
• Utelatelse av 4 mnd er ikke nødvendigvis den aller mest prioriterte helsekontrollen og er da også i de nasjonale retningslinjer angitt som en undersøkelse som kan skje etter behov og ønsker
• Sammenslåing av 7-8 mnd kontrollen og 10 mnd kontrollen til en 8-9 mnd kan være en akseptabel mulighet såfremt den kompenserende kontrollen inneholder alle de undersøkelsene de nasjonale retningslinjer anbefaler for de to utelatte kontrollene
• Utelatelse av 17-18 mnd kontrollene er uheldig ikke minst fordi dette innebærer at observasjon og undersøkelse av utvikling og kontaktevne sist er anbefalt ved 11-12 mnd kontroll og neste gang ved 2-årsundersøkelsen, altså et sprang på vel ett år mellom når denne viktige siden av et barns utvikling blir vurdert – et sprang som kan være risikabelt hvis det skulle foreligge avvik
• Når audiometri ikke utføres ved 4-5-års undersøkelse og ikke skjer før skolestartundersøkelsen i 2.klasse, er dette et sprang i tid som er uheldig med tanke på hørselens sentrale betydning i læringsprosessen.

Merknad 1

Eidsvoll kommune ved sin helsestasjonstjeneste har et forbedringspotensiale i samhandling og samarbeid mellom helsestasjonen og fastlegene.

Dette bygger på følgende observasjon (revisjonsbevis):

• Det er ikke inngått skriflige rutiner for samarbeidet om oppfølging av barn mellom helsestasjonstjenesten og fastlegene. 

Kommentar:

• Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helstasjons- og skolehelsetjenesten krever rutiner for samarbeid med blant annet fastlegen, jf. forskriftens § 2-1 tredje ledd.  Slike rutiner bør nedtegnes for å sikre at samarbeidet fungerer mest mulig optimalt uten at tilfeldighetene og personavhengige løsninger blir utfallet.

Merknad 2

Eidsvoll kommune bør i større grad sette helsestasjonens arbeid med å følge opp barn med overvekt og fedme i system.

Dette bygger på følgende observasjon (revisjonsbevis):

• Det tas ikke vektkontroll når barnet er 5-6 år, da skolestartundersøkelsen utføres i 2. klasse
• Gjennom intervju og dokumentasjon fremkommer det at kommunen ikke har en helhetlig tilnærming til barn med overvekt og fedme

Kommentar:

Forebygging av overvekt og fedme er vesentlig da behandling er komplisert og gir varierende resultat. Kommunens helsefremmende arbeid kan bidra til å redusere utvikling av overvekt. Arbeidet bør tydeliggjøres gjennom strukturelle og individuelle tiltak. Helsestasjonen følger barn etter fødselen og er viktig arena for individuell oppfølging. Ved å i større grad sette den individuelle oppfølgingen i system, vil  det kunne bidra til  å redusere risiko for  svikt i å fange opp, behandle og følge opp barn med overvekt og fedme. Det vil også kunne bidra til  økt trygghet i kontakten med foreldre da dette er et følsomt tema for mange.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Eidsvoll kommune mangler system for å håndtere avvik. Et elektronisk kvalitetssystem har vært på trappene en tid og forventes innført til høsten. Det har likevel vært meldt avvik om forhold knyttet til helsestasjonstjenesten, uten at alle avvikene er behandlet av ledelsen. Fylkesmannen vil påpeke at kommunen uavhengig av elektronisk kvalitetssystemet må følge opp meldte avvik, slik at feil og mangler kan korrigeres og nødvendige forbedringstiltak iverksettes. I tillegg til at avvikene skal vurderes, er tilbakemelding til ansatte som har meldt avvik viktig for å understøtte en kultur for å melde om feil og mangler. 

 

7.Regelverk

• Lov 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten
• Lov av 1. januar 2012 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov av 2. juli 1999 om helsepersonell m.v
• Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
• Forskrift av 3.april 2003 om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
• Forskrift av 21. desember 2000 om pasientjournal
• Forskrift om virksomhetsovergripende pasientjournal i formalisert arbeidsfellesskap
• Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift om lovbestemt sykepleiertjeneste i kommunens helsetjeneste

For avklaring av god praksis på området, herunder vurdering av forsvarlige tjenester ved helsestasjonen, er følgende lagt til grunn:

• Veileder til forskrift av 3. april 2003 om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten (IS-1154)
• Faglige retningslinjer for oppfølging av for tidlig fødte barn (IS-1419)
• Retningslinjer for undersøkelse av syn, hørsel og språk hos barn (IS-1235)
• Nasjonale faglig retningslinjer for veiing og måling i helsestasjons- og skolehelsetjenesten (IS-1736)
• Forebygging, utredning og behandling av overvekt og fedme hos barn og unge (IS-1734)
• Barnevaksinasjonsprogrammet i Norge (Folkehelseinstituttet)
• Veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenestene (IS-1924)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Organisasjonsbeskrivelser, arbeidsbeskrivelser og oversikt over ledere og ansatte med relevans for helsestasjonstjenesten og opplysninger om kommunens koordinerende enhet

Skriftlige samarbeidsavtaler i kommunen og med spesialisthelsetjenesten

• I kommunen: Samarbeidsavtale med helsestasjonslegene, ressursgruppe for risikoutsatte familier i svangerskap og småbarnsperioden, tverrfaglige team for førskolebarn, uro i magen team, ressursgruppe for Hspro data fagsystem
• Med spesialisthelsetjenesten: Samarbeidsavtale om helhetlig pasientforløp barn og unge Ahus og kommunen -samhandlingsteam og Bup, Øvre Romerike og kommunen

Styrende dokumenter og planer

• Handlingsplan 2013 -2016- grunnlagsdokument
• Plan for helsestasjon - og skolehelsetjenesten
• Rapporteringsrutiner -kvalitetssikring

Opplysninger om prosedyrer, skjema som har betydning for drift og styring av helsestasjonstjenesten

• Prosedyrer i forhold til helsekontroller 0-6 år inkludert vaksinasjonsprogrammet
• Prosedyre med henvisning til samarbeidspartnere; PP tjenesten, barneverntjenesten, forebyggende tjeneste, fysio- ergioterapitjenesten, fastlege, øyelege, tannhelsetjenesten, AHUS inkl. barneavdelingen, ØNH og radiologisk undersøkelse
• IP team ved helsestasjonstjenesten og individuell plan
• Prosedyre i forhold til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn
• Prosedyrer for kostholdsveiledning inkludert premature barn,

Prosedyre/innhold i fødsels- og foreldreforberedende kurs

Skjema for avvikshåndtering – avviksmeldinger på hjemmebesøk og nytt data fagsystem for helsestasjonsprogram

• Konsekvensanalyse i forhold til redusert merkantil personell
•  datasystem HsPro

Opplæring av nytilsatte og øvrige personell ved helsestasjonen

Serviceerklæringer for helsestasjonstjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 20 journaler for barn som har fylt 6. mnd
• 5 journaler for premature barn opprettet i 2011 og 2012
• 10 journaler for barn som er blitt 4 år (født i perioden fra 1.7. 2008 til 1.10.2008)
• 10 journaler som er opprettet etter 2007, der det er forhold ved barnet som tilsier at det er  behov for flere tjenester, inkludert eventuelle planer for disse
• 10 journaler som er opprettet i 2011 og 2012 for barn fra familier med fremmende kulturer     

Referat fra møte i lokalt team ved helsestasjonen for oppfølging av barn med individuell plan.

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Oslo og Akershus:

• Brev med varsel om tilsyn 20.02, program sendt 25.03, samt e-poster fra kommunen med dokumentasjon av 18.03. I tillegg var det e-poster og telefontakt, bl.a. vedrørende praktisk tilrettelegging 21.03, 22.03, 3.04, og 15.04. 2013.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Hege Kristin Millerud, seniorrådgiver/jurist (Statens helsetilsyn), revisor
Jorunn Hunderi, seniorrådgiver/sykepleier, revisor
Helge Worren, lege/tidligere stedfortredende fylkeslege, revisjonsleder

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013 Helsestasjonstjenester til barn 0-6 år

Søk etter tilsynsrapporter

Søk