Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder

Oppfølging av tilsynet
I dette tilsynet ble det ikke funnet avvik fra lov eller forskrift. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder gjennomførte i perioden 21.01.2008 – 06.06.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Arendal kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble ikke gitt avvik.

Det ble gitt en merknad:

Kommunens internkontroll med faglig styring av tjenestene kan bli tydeligere, og evaluering av tiltak og samarbeid kan bli mer systematisk.

Kommentar: Selv om det ikke ble funnet svikt i tjenestene, ble det tydelig for tilsynet at internkontrollen kunne bli bedre i kommunen.

Dato: 06.06.08

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder
Hans G. Ganes
revisor

 

 

Ellen J. Grunnsvoll
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 21.01.08 – 0.06.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Arendal er Aust-Agders fylkeshovedstad og har noe over 40.000 innbyggere.

Skolehelsetjenesten er lokalisert sammen med helsestasjonene.

Sosialtjenesten som sikrer økonomiske ytelser etter Kap 5 i sosialtjenesteloven, er lokalisert i Nav. Nav har et eget Ungteam som tar seg unge brukere under 23 år.

Kap 4 tjenester ligger i ”Mestring og rehabilitering”, og tjenestekontoret er den instans som har ansvaret for å fatte vedtak. I forbindelse med integrering av nettverk sosial i Nav, er iverksettelse av alle vedtak om støttekontakt flyttet over til Mestring og rehabilitering.

Det er 32 ytre tjenesteenheter, samt 128 arbeidslag i 21 nettverk i Rådhusorganisasjonen. Helse, barnevern og barn og unge er organisert i eget nettverk.

De ytre tjenesteenhetene har hver sine ledere med fag-, økonomi og personalansvar. Nettverkene og arbeidslagene ledes av 5 ledere i et lederlag. Disse har økonomi- og personalansvar, mens fagansvaret ligger i nettverkene/arbeidslagene - bortsett fra  barneverntjenesten hvor fagansvaret ligger på enhetsleder. Driftslaget rapporterer til rådmannen.

Barneverntjenesten er organisert som en egen tjeneste med barnevernleder, og deltar i ulike nettverk og arbeidslag. Der er organisert tre arbeidslag med underliggende ”grupper” der de ansatte samarbeider. Barnevernet deltar i ulike samarbeidsrelasjoner.

Kommunen er delt inn i 8 oppvekstområder for barnehager og skoler. I hvert område har man et oppvekstteam, og der deltar skole, pp-tjenesten, barnehage, helsetjenesten (skolehelsetjenesten/helsestasjonen) og barnevern. Barneverntjenesten er fysisk til stede ute i oppvekstområdet (på skolen). ”Oppvekstteamet” er et lavterskeltilbud, der man kan ta opp saker av mindre alvorlig grad, og ta stilling til hvordan aktørene skal arbeide videre med saken. Det hender at de ulike tjenestene melder saker direkte til barnevernet hvis det er mer alvorlige saker.

Ungdomsteamet er ment som et frivillig lavterskeltilbud, og de holder til i egne lokaler i sentrum. De samarbeider med politiets forebyggende enhet, og tilbyr ungdomskontrakter til ungdom mellom 15 og 23 år. Lederen er også SLT koordinator.

Ungdomsteamet samarbeider tett med Nav Ungteam, som arbeider med ulike tiltak som videregående skole, arbeid, avklaring/kvalifisering.

Barn og familieteamet er en ambulerende forebyggende psykisk helsetjeneste som gir frivillig oppfølging til barn, ungdom og familiene deres. De samarbeider tett med flere, bla med voksenpsykiatrien. Barn og familieteamet skal flytte inn i egne lokale på samme sted som Ungdomsteamet.

Tjenestekontoret fatter alle vedtak om tjenester etter kommunehelseloven og sosialtjenestelovens Kap 4. Systemkoordinator, psykiatrisk sykepleietjeneste og tjenestekontoret er sammen med mange andre funksjoner organisert i enheten ”Mestring og rehabilitering”. Omsorgstjenestene er organisert i fire geografiske enheter (øst, nord, vest og sør).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.02.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 03.04.2008.

Åpningsmøte ble avholdt 15.04.2008.

Intervjuer

18 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 17.04.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Det ble ikke gitt avvik.

Det ble gitt en merknad:

Kommunens internkontroll med faglig styring av tjenestene kan bli tydeligere, og evaluering av tiltak og samarbeid kan bli mer systematisk.

Kommentar: Kommunen er gjennom internkontrollforskriften forpliktet til å ha en systematisk styring og kontroll med både helse- og sosialtjenesten og barneverntjenesten. Plikten er hjemlet i egen forskrift for begge områder.

I veilederne IS-1183 ”Hvordan holde orden i eget hus” (SHdir) og ”Internkontroll i barneverntjenestene i kommunene - en veileder” (BLD) er det nærmere beskrevet hva slags tiltak eller ordninger som kan tenkes iverksatt som en del av internkontrollen.

Ledelse på rådmannsnivå skjer gjennom ”lederlaget”, der fire kommunalledere er ansvarlig for ulike deler av virksomheten. Kommunen legger opp til et system med ”myndiggjorte medarbeidere”, der den enkelte skal være ansvarlig for egne avgjørelser i det daglige løpende arbeidet. Det er ingen tradisjonell linjeledelse siden arbeidet er organisert i egne ”fagnettverk” og ”driftslag”, selv om barneverntjenesten har sin egen ”barnevernleder”. Kommunens ledelse ønsker ingen faglig overstyring av den enkelte medarbeider, men er likevel forpliktet til å påse at arbeidet i arbeidsslagene, undergruppene og den enkelte individuelt utfører arbeid som er faglig forsvarlig, og at tiltakene og samarbeidet fungerer osv. Tilsynet kunne ikke slå fast at slike systemer fungerer.

Nav sosial er pr i dag ikke underlagt internkontrollforskriften når det gjelder vedtak om økonomisk sosialhjelp etter Kap 5, men kommunen bør holde fokus på hvordan man gjennom internkontroll sikrer seg oppfyllelse av lovpålagte oppgaver som Nav sosial er ansvarlig for. Internkontrollplikten omfatter imidlertid opplysnings og veiledningstjeneste som Nav sosial er ansvarlig for å yte til sine brukere etter § 4-1, også i forbindelse med økonomisk sosialhjelp.

Kjennetegn på velfungerende internkontroll er at:

Ledere i helse- sosial- og barneverntjenester vurderer regelmessig (gjennom rapporteringer, i møter, ved stikkprøver eller annet som er tilpasset kommunenes størrelse og egenart) om egne ansatte har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å delta i tverrfaglige samarbeidsfora når det er nødvendig

Kommunen følger med på om vedtatte ”tiltak/prosedyrer/strukturer/ordninger” er implementerte og tilstrekkelige i praksis

Barnevern-, helse- og sosialtjenestene har rutiner for regelmessig evaluering/vurdering av om de tiltakene som er satt i verk er effektive og hensiktsmessige. Ledere på relevante nivå etterspør evaluering og revidering av tiltak og tiltaksplaner

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Org.kart /delegasjonsfullmakter/ årsberetninger fra ulike avdelinger
  • Oversikt ansatte Ungdomsteam
  • Oversikt ansatte barnvernet
  • Sertifisering arbeidslag AK19,AK 20, AK 21AK 22
  • Oversikt ”Rutinehåndbok barnvern”
  • Rutiner for: overføringer fra barnvernet til sosialtjenesten/samarbeid oppfølgingstjenesten
  • Samarbeidsavtale Ungdomsteam, Nav og Barneverntjenesten
  • Evaluering av nettverksmøter i barneverntjenesten
  • Barneverntjenestens forbyggende plan
  • Prosjektbeskrivelse: Brukerundersøkelser av forsterhjem
  • Beskrivelse av ”Arendalsmodellen” (samarbeidsmodell)
  • Dokumentasjon på ”modellkommuneforsøk”, tiltak for barn (0-6 år) av psykisk syke og rusmisbrukende foreldre
  • Beskrivelse av Nav Arendal (utskrift foredrag av leder Geir Svendsen)
  • Nav Arendal lederteam dokument
  • Oversikt over diverse dokumentasjon fra ”Mestring og Rehab” (ansatte, koordinatorbeskrivelse, kompetanseplan samt diverse dokumentasjon)
  • Oversikt over ansatte i skolehelsetjenesten, stillingsbeskrivelser
  • Internkontroll: rutine for avviksmelding
  • Internrevisjon HMS , Kompetanseplan nettverk Helse, Barn og Unge
  • Rammeavtale legetjenester
  • Program for skolehelsetjenesten i Arendal, vaksine henvisninger mv
  • Koordinator, dokumentasjon individuell plan (IP)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

Skolehelsetjenesten – 7 siste saker der det har vært samarbeid med barnevernet.

Sosialtjenesten (Nav/sos.kontor – tildeling av økonomisk sosialhjelp) – 7 siste sakene der klienten enten har psykisk lidelse og/eller rusproblematikk og som har daglig omsorg for egne barn i skolepliktig alder, eller saker der det er etablert samarbeid med barneverntjenesten.

Barnevern: 12 siste sakene fra barneverntjenesten der det er etablert samarbeid med en av de andre deltjenestene sosial/helse, minimum 7 saker der det er utarbeidet tiltaksplan/omsorgsplan. (Ikke overgangssaker!)

Barneverntjenesten: i tillegg (til de 12 over): 5 saker som gjelder overgangen mellom barn/voksen, inntil 23 år: Fortrinnsvis saker hvor tiltak er iverksatt både fra barneverntjenesten og sosialtjenesten.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn: 06.02.2008
  • Program for formøte: 06.03.2008
  • Program for tilsyn: 14.04.2008

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Wigdis Trollnes,

Sentrum helsestasjon

X

X

X

Randi Hordvik,

barnevern

X

X

X

Bodil Wang,

Barnevern omsorgsgruppa

X

X

X

Jan Aksel Tjønnvåg,

Ungdomsteam/SLT-koordinator

X

Lillian Andersen

Tjenestekontoret

X

X

Ellen Kopstad,

X

X

X

Geir Svendsen

Nav

X

X

Sigfred Nilsen

Nav

X

Thomas Ravnå

Nav Ungteam

X

X

Hilde S. Sanden

Nav

X

X

Kjell Fjermedal

Rådgiver barnevern

X

X

X

May Karin Holanger

Helsesøster

X

X

X

Anne Tveito og Liv Karin Engebretsen,

Barne og familieteamet

X

X

Ragnhild Vignes

Enhetsleder Mestring og rehabilitering

X

X

X

Nils Halvorsen,

Enhetsleder (barnvern)

X

X

X

Astrid Hustadnes,

Enhetsleder (helse)

X

X

X

Bjørn Jørgensen

saksbehandler Nav

X

X

Cecilie Ryltoft,

Barnevern undersøkelse vest

X

X

X

Øystein Sangvik,

Kommunalsjef (rådmannsnivå)

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

  • Lasse Svenstrup Andersen, revisjonsleder
  • Hans G. Ganes, revisor
  • Ellen Jacobsen Grunnsvoll, revisor