Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder


Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder gjennomførte i perioden 22.01.08 – 19.05.2008 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Lillesand kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble funnet følgende avvik:

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at tjenester til barn er tilstrekkelig samordnet, planlagt og gjennomført i henhold til egne rutiner og internkontroll.

Følgende forhold ble verifisert under tilsynet:

  • Kommunen har arbeidet bevisst for å implementere et internkontrollsystem i kommunen, og man har kommet et stykke på vei i dette arbeidet. Gjennomføringen av rutinene i praksis er imidlertid ikke alltid i tråd med interne rutiner.
  • Familiesenteret synes å fungere som et godt lavterskeltilbud der man fange opp en del saker på et tidlig tidspunkt.
  • Vi vil trekke frem arbeidet med kjernegrupper som raskt kommer sammen, og som i samarbeid med skolen, politi og SLT koordinator som ofte får gode tiltak til utsatte barn og unge raskt på beina.
  • Skolehelsetjenesten synes å samarbeide relativt godt med sine samarbeidspartnere, og tjenesten er tilgjengelig for barn og unge.
  • Barnevernet overholder fristen på en uke for å gå gjennom meldinger og vurdere om saken skal undersøkes. Undersøkelser etter § 4-3 gjøres hovedsakelig innen fristen på tre måneder.
  • Fritid med bistand har en ansatt, og gjennom denne tjenesten sørger mange for at fritidsaktiviteter kan bli tilgjengelig for barn og unge som ellers ville hatt vanskeligheter med å delta bla på grunn av økonomi eller mangel på oppfølging.
  • Kommunen gjennomfører samarbeidsmøter og har kontakt med fastleger etter rammeavtalen.

Dato: 19.04.2008

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder
Hans G. Ganes
revisor

 

 

Ellen J. Grunnsvoll
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 22.01.08 – 19.05.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnede tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lillesand kommune er i vekst og har nå om lag 8.900 innbyggere. Familie- og oppvekst enheten består av helsestasjonen, barneverntjenesten, sosialtjenesten, flyktningtjenesten, familiesenteret og et boligprosjekt. SLT-koordinator og Fritid med bistand er tjenester som er knyttet til Familiesenteret. Videre har enheten to ungdomskontakter som er organisert i familiesenteret. Det er 31 ansatte i enheten.

Familiesenteret ble besluttet opprettet i 2002, og har i dag fem årsverk. Tilbudet ble iverksatt fra 01.01.2003, og har siden hatt et økende antall saker og henvendelser. Det er i utgangspunktet er et lavterskeltilbud for barn og unge samt deres familier. Kommunen ønsker å satse på lavterskeltilbud for å nå flest mulig på et tidlig tidspunkt, og regner Familiesenteret som et knutepunkt i arbeidet med barn og ung. Familiesenteret utfører en del arbeidsoppdrag for barnevernet, men da etter samtykke fra brukerne. I utgangspunktet er tjenestene hos familiesenteret ikke organisert setter noen bestemt lov (barnevern/sosial), men skal likevel være et sentralt organ for arbeidet med barn og unge i kommunen i samarbeid med andre, f eks sosialtjenesten, skolehelsetjenesten og barnevernet. Sosial- og barneverntjenesten har kontorer hver for seg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.01.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 03.03.2008. I forbindelse med formøte hadde tilsynet møte med PP-tjenesten, skole og barnehage.

Åpningsmøte ble avholdt 26.03.2008.

Intervjuer
19 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 28.03.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det undersøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at tjenester til barn er tilstrekkelig samordnet, planlagt og gjennomført i henhold til egne rutiner og internkontroll.

Hjemmel:

  • Taushetsplikten; Kommunehelsetjenesteloven § 6-6a, barnevernloven § 6-7 og sosialtjenesteloven § 8-8, jf forskrift om internkontroll i de aktuelle tjenestene § 4.
  • Samarbeid og evaluering; Barnevernloven §§ 2-1 og 3-2 sosialtjenesteloven §§ 2-1 og 3-2 og kommunehelsetjenesteloven §§ 1-1 og 1-3 om samarbeid, jf forskrift om internkontroll i de aktuelle tjenestene § 4.
  • Dokumentasjon; Forskrift om pasientjournal, jf. Helsepersonelloven § 39 flg., jf forskrift om internkontroll i helsetjenesten § 4.

Avviket er basert på følgende:

  • Det er innført felles rutine for bruk av erklæring om samtykke til opphevelse av taushetsplikten ved internt samarbeid. Det er fra kommunens ledelse presisert at alle saker hvor rutinen tilsier at det skal fylles ut samtykkeskjema, skal det gjøres, og sendes kopi til de man har fått samtykke til å snakke med. De ansatte kjenner til lovverket om taushetsplikt, men skjemaet benyttes ikke alltid i praksis.
  • Drøfting av saker gjøres ”anonymt” på telefon, men der det likevel vil være fare for at man kan gjenkjenne personer pga små forhold i kommunen. Man har ingen rutiner for å møte disse situasjonene, som regelmessig vil oppstå i en liten, oversiktlig kommune.
  • Psykiatritjenesten til voksne dokumenter ikke kontakten med øvrige tjenester annet enn unntaksvis, og kartleggingen av barnas behov er mangelfull. Tjenesten er lite kjent som aktuell samarbeidspartner for de øvrige instansene i kommunen. Psykiatritjenesten for voksne har tidligere deltatt på faste møter med barnevernet og sosialtjenesten for å sikre at man fanger opp barn i risikoutsatte situasjoner. Det siste året har ikke disse interne møtene vært avholdt, noe som har ført til manglende kontakt mellom tjenestene.
  • Det kreves henvisning fra fastlegen for å få psykiatritjenester for voksne, noe som svekker tilgjengeligheten betraktelig.
  • Barnevernet gir ikke alltid tilbakemelding til meldingsinstansen om at meldingen er mottatt, og at den blir fulgt opp. Samarbeidende tjenester opplever dette som uklart, noe som kan føre til at man blir usikker på hvordan saken skal følges opp.
  • Ledere i helse- sosial- og barneverntjenester vurderer ikke regelmessig gjennom rapporteringer, i møter, ved stikkprøver eller annet om egne ansatte har tilstrekkelig kapasitet til å delta i tverrfaglige samarbeidsfora når det er nødvendig.
  • Samarbeid mellom ulike instanser er ikke tilfredsstillende dokumentert. Det gjelder især psykiatritjenesten til voksne som er sentrale i mange saker, men også sosial-, skolehelsetjeneste og barnevern.
  • Det er vanskelig å finne spor av samarbeid som er dokumentert mht samordning av individuelle planer og tiltaksplaner.
  • Ved gjennomgang av dokumentasjon finner vi ingen felles planer for tiltaksplaner fra barnevernet og individuelle planer fra helse- og sosialetaten.
  • Samarbeid med psykiatritjenesten er bare unntaksvis dokumentert, og de øvrige tjenesteyterne kjenner lite til tilbudet og muligheten for samarbeid.
  • Det er fastlagt interne prosedyrer som skal sikre overganger går uten unødige problemer. I dokumentasjonen som ble gjennomgått fant man at overganger stort sett planlegges tre måneder før, og at de oftest gjennomføres etter planen. Men det har i enkelte tilfeller vært eksempler på glipp. I intervjuene ble dette også bekreftet.
  • Lederne gjennomgår og evaluerer ikke systematisk egne tiltak. Bortsett fra møter og jevnlige rapporteringer finnes det ikke noen internkontrollrutiner som sikrer dette. Tjenestene evaluerer heller ikke samarbeidstiltak i fellesskap. Man vil da ikke vite sikkert hvilken effekt ulike tiltak eller samarbeidsavtaler har hatt.
  • Det finnes rutiner for oppretting, drift og avslutning av ansvarsgrupper. Mange ansvarsgrupper fungerer som samarbeidsarena. Men rutinene for drift av ansvarsgruppene følges ikke alltid opp. Unntaksvis evalueres disse ansvarsgruppene, mens det hender også at de oppløser seg selv uten noe felles møte eller formell beslutning om å oppløse ansvarsgruppen. I den grad man evaluerer og følger opp løpende, er foreldre og barn likevel alltid informert og får delta etter ønske.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Dokumentasjon som ble etterspurt og gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Skolehelsetjenesten – 10 siste saker der det har vært samarbeid med barnevernet.
  • Sosialtjenesten (sos.kontor – tildeling av økonomisk sosialhjelp) – 10 siste sakene der klienten enten har psykisk lidelse og/eller rusproblematikk og som har daglig omsorg for egne barn i skolepliktig alder, eller saker der det er etablert samarbeid med barneverntjenesten.
  • Psykisk helsearbeid organisert i egen enhet – innhentes inntil 10 saker fra tjenester som har til barn/unge eller til foreldre med daglig omsorg for barn i skolepliktig alder.
  • 20 siste sakene fra barneverntjenesten der det er etablert samarbeid med en av de andre deltjenestene, minimum 10 saker der det er utarbeidet tiltaksplan/omsorgsplan.
  • Fra barneverntjenesten, i tillegg (til de 20 over): 6 saker som gjelder overgangen mellom barn/voksen
  • Presiseringer vedr. totalt 26 saker fra barneverntjenesten:
  • Minimum 10 aktive tiltakssaker (skolepliktig alder) der det er etablert samarbeid med minst èn av de andre tjenestene (sosial/helse)
  • De resterende 10 saker kan være tiltakssaker og/eller undersøkelsessaker der behov for de andre tjenestene er besluttet eller der samarbeid er etablert

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn 22.01.2008
  • Dokumentasjon fra kommunen mottatt 12.02.2008
  • Brev om formøte 14.02.2008
  • E-post angående formøte datert 28.02.2008
  • Ettersending av dokumentasjon 03.03.2008
  • Program for tilsynet 05.03.2008
  • E-post om forandringer datert 13.03.2008
  • Rettet program for tilsynet datert 13.03.08

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Guri Slungård

fagleder, Sosialtjenesten

X

X

X

Dagfrid Aasen

SLT-koordinator, Familiesenteret

X

X

X

Anne Sandum

helsesøster, Skolehelsetjenesten

X

Lise Håvermoen

saksbehandler, Barneverntjenesten

X

X

Anne Elisabeth Grey

psykiatrisk sykepleier, Psykiatri

X

Tone Kylland

enhetsleder Familie og Oppvekst

X

X

X

Hallvard Aglen

rådmann i Lillesand kommune

X

X

Geir Jensen

Enhetsleder

X

X

Åse Tørring

fagleder Familiesenteret

X

X

X

Snefrid Lundin Jansen

fagleder for Psykiatri, Omsorgsenheten

X

X

X

Gundney Culley

ruskonsulent, Sosialtjenesten

X

Grete Veggeland

saksbehandler, Barneverntjenesten

X

X

X

Willy Andre Meberg

ungdomskontakt, Familiesenteret

X

Ruth K. Martinsen

ansvarlig Fritid m/ bistand, Familiesenteret

X

Dr. Larsen

lege, Helsestasjonen

X

Eva Helgesen

saksbehandlere (generalist) Sosialtjenesten

X

X

Jørn Bergbye

kommunelege I

X

Kristin Areklett

Helsesøster/helsestasjonen

X

X

X

Anne E. Gran

Psykisk helsetj.

X

Åsne Svendsen

Fagleder barneverntj.

X

X

X

Geir G. Gabrielsen

Enhetsleder omsorg sentrum

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen, revisjonsleder
Hans Gunnnar Ganes
Ellen Jacobsen Grunnsvoll