Rapport fra tilsyn med helse- og sosialtjenester til hjemmeboende eldre over 80 år med tema brukermedvirkning Arendal kommune 2010

Sammendrag

Tilsynet er gjennomført i samarbeid mellom Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Vi har undersøkt om brukermedvirkning er en del av kommunens systematiske styring og kontroll ved tildeling av tjenester og iverksetting av tjenester innen hjemmesykepleie og hjemmehjelpstjenester. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Brukermedvirkning
• Individuell utmåling av helse- og sosiale tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Det ble funnet to avvik:

Avvik 1:

Arendal kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.

Avvik 2:

Kommunen har ikke systemer som sikrer aktiv brukermedvirkning.

Dato: 01.12.2010

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Ester Hassel
ass.dir

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Arendal kommune i perioden 16.07 – 01.12.2010. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder gjennomfører i inneværende år.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn fremgår av Lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Dette tilsynet er gjennomført på den måten at også brukerintervjuer danner grunnlag for vår observasjoner.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. 

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Arendal kommune er fylkeshovedstad i Aust-Agder, og har om lag 40.000 innbyggere.

Andelen innbyggere over 80 år ligger på fylkes- og landsgjennomsnittet (4,5 %).  Forbruk av ressurser til pleie og omsorg i Arendal kommune ligger 0,1 % over landsgjennomsnittet    (26,4 %) og 1,2 %  over fylket for øvrig. For kommunehelsetjenester ligger Arendal 0,1 % under landsgjennomsnittet (3,7 %) og 0,2 % over gjennomsnittet for fylket. (SSB-tall 2009)

Arendal kommunes organisasjon er i hovedsak delt opp i fem virksomhetsområder med en ansvarlig kommunalsjef for hvert område. Virksomhetsområdene omfatter videre resultatenheter, som igjen kan være delt opp i avdelinger, nettverk og/eller arbeidslag. Sammen med rådmannen utgjør kommunalsjefene kommunens rådmannsnivå.

Hjemmesykepleien og hjemmehjelpstjenestene er delt i to soner (Øst og Vest) og underlagt kommunalsjef for Helse og omsorg. Tjenestene ytes av separate avdelinger: hjemmesykepleien skal yte helsetjenester samt ulike omsorgstjenester, mens hjemmehjelpstjenesten hovedsakelig tar seg av vask og renhold (praktisk bistand). 

Tjenestekontoret fatter vedtak om hjemmesykepleie og hjemmehjelpstjenester. De gjennomfører kartlegging av søker og hjemmebesøk. De har også ansvar for å gjøre endringer i vedtak eller eventuelt forlenge eksisterende vedtak.

Vi valgte ut Omsorg Øst, og har besøkt avdelingene i Eydehavn og på Tromøy.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 16.07.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 26.08.10.

Åpningsmøte ble avholdt 27.09.10.

Intervjuer

14 ansatte ble intervjuet.

Det ble gjennomført 12 intervjuer hjemme hos brukere, der også pårørende kunne delta i den grad det var naturlig og nødvendig.

Brukere og pårørende fikk før intervjuene et brev med spørsmål om samtykke til deltakelse og informasjon om tilsynet. Etter intervjuene ble det også delt ut et brev med informasjon om hvordan de kunne forholde seg til eventuelle spørsmål som måtte dukke opp.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 29.09.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Systemrevisjonen var avgrenset til følgende områder:

Om Arendal kommune

• ivaretar brukermedvirkning på både systemnivå og individnivå, herunder pårørendes rettigheter og medvirkning der det er aktuelt
• sørger for å utmåle tjenester etter en individuell vurdering
• koordinerer og samordner tjenestene

Brukermedvirkning kan ivaretas både gjennom brukerundersøkelser og individuelt ved å legge til rette for at den enkelte brukers og pårørendes stemme blir hørt og tatt med i vurderinger.

Vi undersøkte både hjemmetjenester som gis i medhold av sosialtjenesteloven, og hjemmesykepleietjenester gitt i medhold av kommunehelsetjenesteloven. Mange eldre hjemmeboende er helt eller delvis avhengig av pårørendes oppfølging og hjelp i tillegg til kommunale tjenester. Tilsynet tar utgangspunkt i brukernes og pårørendes rettigheter til brukermedvirkning. Det innebærer at kommunen må dokumentere at deres stemme blir hørt og tatt med i vurderingen når tjenestene skal planlegges, utføres og evalueres.

Tjenestene skal utmåles individuelt etter den enkeltes behov, og ikke etter fastsatte normer. Kommunen må følge med på at behovet over tid kan endre seg, og sørge for at tjenestene er koordinerte og tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon.

5. Funn

Avvik 1:

Arendal kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.

Avviket baserer seg på følgende observasjoner:

• Kommunen klarer ikke alltid å identifisere klager/søknader.
• Når kommunen vurderer at en søknad skal avslås gis det ikke alltid skriftlig vedtak om dette. Dette hindrer søker i å komme i posisjon for å klage, for eksempel ved søknad om langtidsplass på sykehjem.
• Tjenestetilbudet i hjemmesykepleien endres i noen tilfeller vesentlig uten at vedtaket endres.
• Ved reduksjon eller avslutning av tjenesten brukes forhåndsvarsel kun i enkelte tilfelle, for eksempel ved uttalt misnøye fra bruker.
• Kommunens normer for utmåling av praktisk bistand blir i en del tilfeller styrende på en slik måte at man ikke sikrer individuell vurdering.
• Hjemmesykepleien utfører tjenester etter sosialtjenesteloven uten vedtak og uten dokumentasjon. Dette skjer når hjemmesykepleien føler seg forpliktet til forskjellige gjøremål som ikke dekkes av noe vedtak, f eks fjerning av søppel, rydding av mat eller bestikk, eller andre mer spesielle og nødvendige oppgaver knyttet til den enkelte brukers individuelle behov. I hjemmesykepleien er man ikke alltid sikker på hva som skal gjøres av slike oppgaver, men man tar unna det som er nødvendig - etter behov og ved anledning.
• Hjemmehjelperne har ferie i 2 uker om sommeren. Dette varsles i brev (grønt brev som vi fikk se). Hjemmehjelpen blir bare i enkelte tilfeller erstattet, og brevet innbyr ikke til innsigelser eller individuelle tilpasninger.
• Bortfall av hjemmetjenester kan føre til at noen brukere som er tildelt rengjøring annen hver uke, ikke får vasket på 6-8 uker.

Avvik fra:

• Sosialtjenesteloven § 8-4, §§ 4-3 jf 4-2 og § 2-3
• Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 jf § 3-1a og § 6-3
• Pasientrettighetsloven Kap 3 (§§ 3-1, 3-2, 3-3 og 3-5), samt Kap 4 (§§ 4-1, 4-3)
• Forvaltningsloven § 28 flg.
• Forskrift om internkontroll §§ 3 og 4
• Forskrift om kvalitet i sosial- og helsetjenesten § 3.
• Habiliteringsforskriften § 1 nr.1 og § 5, første ledd og § 11

Avvik 2:

Kommunen har ikke systemer som sikrer aktiv brukermedvirkning.

• Kommunen foretar som hovedregel hjemmebesøk ved oppstart, men det mangler rutiner for revurderinger (stopp-punkter) over tid. Brukere kan ha mottatt tjenester i flere år uten at revurdering er foretatt.
• Vedtakene er bare unntaksvis tidsbegrenset, og det er ikke satt opp tidspunkter for revurdering. Dette kan føre til manglende mulighet for oppfølging og oppmerksomhet rundt endringer av hjelpebehov over tid.  
• I journalene i Gerica er det ikke oppgitt primæransvarlig for hver bruker. Vi ble fortalt at noen har fått oppnevnt primæransvarlig, men for brukerne/pårørende var dette ukjent.

6. Kommunens styringssystem

Kommunen mangler tilfredsstillende rutiner for å sikre brukernes rettigheter gjennom de vedtak som fattes. Noen opplever at de ikke får skriftlig vedtak når kommunen avslår en tjeneste, noen opplever at de i ferietiden mister tjenester som de har vedtak på, andre at praktiske gjøremål ikke omfattes av vedtak osv.

Kommunen må f.eks sikre at sommerferieperioden for hjemmehjelpere er planlagt på en bedre måte, og at brukerne ivaretas individuelt. De ansatte og lokale lederne er også klar over vanskelighetene med at en del praktiske gjøremål er overlatt til hjemmesykepleien uten at det er regulert i vedtak. Denne type problemstillinger må løftes opp på ansvarlig ledernivå og løses ved å finne en ordning som ivaretar brukernes behov, samtidig som man blir enige om en intern organisering av arbeidet.

Bestiller/utførermodellen krever en utstrakt samhandling mellom bestiller og utfører. Det er vanskelig å få øye på denne formaliserte og regelmessige samhandlingen i kommunen. Dette fører til at for eksempel endringer, fornyelser og avslutning av tjenester ikke følger rett saksbehandling. Dette medfører at brukerperspektivet ikke er tilstrekkelig ivaretatt ved interne rutiner og retningslinjer..

Det er ikke foretatt risiko – og sårbarhetsanalyser innenfor disse områdene. Kommunen må skaffe seg oversikt over hvilken risiko det er for at uønskede hendelser skjer innen tjenesteområdet. 

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (LOV-1991-12-13-81)
• Lov om kommunale helsetjenester (LOV-1982-11-19-66)
• Lov om pasientrettigheter (LOV-1999-07-02-63)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (LOV-1967-02-1)
• Kvalitetsforskriften (2003.06.27 nr 0792)
• Internkontrollforskriften (2002.12.20 nr 1731)
• Habiliteringsforskriften (2001.06.28 nr 0765)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Styringskort
• Søknadsskjema, blanketter
• Kriterier og standarder for tjenester
• Brukerveiledning for Gerica
• Rutiner for saksbehandling
• Veiledning for generell saksbehandling
• Beskrivelse av innsatsstyrt finansiering (ISF) og organisering av hjemmetjenesten
• Bestiller og utførermodellen: forklaring
• Avviksskjema og diagrammer/oppstillinger/veiledning
• Info om undervisningssykehjemmet
• Instruks for legemiddelhåndtering i Arendal kommune
• Arbeidsundersøkelser
• Info til de som får tjenester hjemme
• Felles retningslinjer for utskriving av pasienter SSHF, flytting innen kommunen mv.
• Brukerrettede prosedyrer ved flytting
• Rutiner for nye brukere i hjemmetjenesten
• Rutiner for dokumentasjon i journal mv.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gerica, elektronisk journalsystem
• Mapper fra Tjenestekontoret
• Mapper fra avdelingene på Eydehavn og Tromøy
• Internkontrollrutiner på vaktrom, herunder beskjedbøker og andre interne dokumenter/systemer.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder:

• Varselbrev, datert 16.07.10.
• Dokumentasjon levert på Fylkeshuset 01.09.10.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen,revisjonsleder
Ester Hassel, revisor
Egil Nordlie, revisor
Heidi Marie Vige, revisor