Rapport etter tilsyn med kommunal saksbehandling - avlastning til eldre - Birkenes Kommune 2010

Bakgrunn for saken

Vi viser til tidligere korrespondanse, bla. varselbrev av 15.09.2010, hvor det fremkommer at vi i 2010 bla. skal føre tilsyn med saksbehandlingen knyttet til avlastning til eldre. I brevet fremgår det at tilsynet er hjemlet i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3.

Etter forespørsel i varselsbrevet mottok Fylkesmannen 05.11.2010 22 vedtak om avlastning fra Birkenes kommune. Vedtakene omhandlet i alt 11 personer.

Tilsynets formål og tema

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsyterer som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet er et stikkprøvetilsyn, og har undersøkt tre områder innenfor saksbehandlingen i de mottatte sakene. Disse områdene er:

• Utredningsplikten – Denne plikten følger av forvaltningsloven § 17. Kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen fatter vedtak. Utredningsplikten skal bidra til at vedtaket blir truffet på riktig grunnlag og motvirke at utilstrekkelige og gale opplysninger blir lagt til grunn. Tilsynsteamet skal undersøke om det i de forelagte sakene er gjort en forsvarlig vurdering ved at de opplysninger som er nødvendig for å kartlegge avlastningsbehovet er innhentet og at brukermedvirkningen er ivaretatt.
• Individuell vurdering – Dette kravet utledes av sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 b og kravene til saksbehandling i forvaltningsloven kapittel IV og V, jf. sosialtjenesteloven § 8-1. Tildeling av avlastning skal skje på grunnlag av en konkret og individuell vurdering av søkerens situasjon. Vurderingen skal bygge på de opplysninger som er innhentet i forbindelse med utredningen.
• Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang – Disse kravene følger av forvaltningsloven §§ 23-28.

Funn og konklusjon

Etter en gjennomgang av de mottatte sakene har tilsynsteamet følgende kommentarer:

Utredningsplikten

Når det gjelder utredningsplikten er det et gjennomgående funn at det ikke er foretatt en konkret vurdering av omsorgsyters behov for avlastning. Situasjonen til den som mottar bistand er ofte nøye beskrevet, men det kan ikke bestandig overføres at omfanget og innholdet i omsorgsarbeidet er det samme som bistandsyterens avlastningsbehov.

Det foreligger heller ikke dokumentasjon på hvordan utredningsplikten er ivaretatt. Det er en holdning i små kommuner at omsorgstjenestene kjenner sine brukere, men dette er ikke tilstrekkelig i forhold til at utredningsplikten er oppfylt. Igjen ser vi at funksjonsvariabler og mestringsskjemaer er brukt for å belyse den omsorgskrevende, men ikke at bistandsyters behov er drøftet på samme måte.

Det er videre et funn at kommunen inntil nylig har ført den omsorgskrevende som søker til avlastning, samt fattet vedtak og svart denne personen. Dette underbygger funnet over om at den vurderingen som skal ligge til grunn i avlastningssaker, skal omhandle den som yter omsorg.

Individuell vurdering

Punktet individuell vurderinghar på bakgrunn av funnet over, også vært vanskelig å vurdere. Imidlertid ser vi som oftest at det er samsvar mellom søknadens og vedtakets datoer eller perioder for avlastningsoppholdet. Det at søknaden er imøtekommet fullt ut, legger vi til grunn for at punktet individuell vurdering er ivaretatt.

Vedtaket, begrunnelse, innhold og klageadgang

Når det gjelder selve vedtaket, begrunnelse, innhold og klageadgang, vil følgende funn være nødvendige å ta til etterretning:

I kommunens standardskjema for vedtak, innledes det med Saken gjelder: Her vises det ofte til et navn (på den som har omsorgsbehovet) og en søknadsdato. Det fremkommer ikke hva det er søkt om. I enkelte av sakene har kommunen valgt å tilby avlastning, selv om det i søknaden f.eks. er søkt om korttidsopphold, rehabiliteringsopphold o.l.

Det forekommer også at det vises til søknad som ikke foreligger. Det må i slike saker da henvises til hvordan kommunen har mottatt eller blitt kjent med behovet for hjelp, samt presis dato for dette.

Kommunen har helt inntil nylig benyttet feil lovanvendelse for avlastning. I flere vedtak benyttes kommunehelsetjenesteloven § 2-1. I de samme vedtakene vises det til Fylkeslegen som klageinstans. I andre vedtak vises det til sosialtjenesteloven § 4-2 b, men i orienteringen om klageadgangen vises det til kommunehelsetjenesteloven.

Fylkesmannen er kjent med at kommunen nå har omarbeidet standardskjemaet.

Det siste funnet i kommunens vedtak gjelder begrunnelsen. Begrunnelse for vedtaket fremkommer av forvaltningsloven § 24 første ledd og § 27 annet ledd. Der kommunen innvilger en tjeneste fullt ut er kravet til begrunnelse mindre enn der kommunen gir avslag, innvilger delvis eller tilbyr noe annet enn det omsøkte.

Generelt er kommunens begrunnelser lite omfattende, og beskriver oftest situasjonen til den hjelpetrengende.

Der kommunen velger å innvilge delvis eller tilby noe annet, er begrunnelsene ikke tilstrekkelige.

Konklusjon

På bakgrunn av funnene som er omtalt over, ber Fylkesmannen om en tilbakemelding på hvordan følgende punkter vil bli rettet innen kommunens saksbehandling på det aktuelle området:

• Henvisning til søknad m.m., samt dato for mottatt i kommunen.
• Bruk av riktig lovverk, også i klagehenvisningen.
• Endring av hvem et avlastningstiltak er rettet mot (fra tjenestemottaker til tjenesteyter).
• Fyldigere begrunnelse med utgangspunkt i tjenesteyters situasjon.

Vi ber om en tilbakemelding på kulepunktene innen 03.12.2010.

Ut over disse punktene er Fylkesmannen i Aust-Agder av den oppfatning at saksbehandlingen i de vurderte sakene tilfredsstiller lovens krav innenfor det området tilsynet undersøkte. Vi ber kommunen likevel merke seg de kommentarene som er gitt ovenfor, og følge opp disse i saksbehandlingen av nye søknader om avlastning eller korttidsopphold.

Med hilsen

Anne-Sofie D. Syvertsen
fylkeslege

Ester Hassel
ass. avdelingsdirektør