Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder gjennomførte i perioden 18.12.09 – 14.06.10 ført  tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Birkenes kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Det ble funnet ett avvik:

Kommunens samarbeid rundt barn og unge er ikke tilstrekkelig, tilrettelagt eller fulgt opp. Taushetsplikten blir ikke forvaltet slik at den fremmer samarbeid. Det er risiko for at enkelte barn ikke får rett tjeneste til rett tid. 

Dato:

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Hans G. Ganes
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 23.-25.03.10, og er gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Tilsynet er en del av Fylkesmannens ordinære tilsyn, men lagt opp etter lest fra landsomfattende tilsyn i 2008. Tema er kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver.  Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester.  De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Birkenes kommune er en innlandskommune som ligger vest i fylket med Birkeland som administrasjonssenter. Kommunen har pr. 01.01.10 et innbyggertall på 4.689, og antallet er økende. Andelen barn og unge under 17 år er høyere enn landsgjennomsnittet (26,3% mot 22,7 %) . Om lag halvparten av innbyggerne bor i tettsteder, noe som er betydelig lavere enn landsgjennomsnittet og for fylket. Arealet består av 675.000 dekar.

Kommunen er organisert i enheter (6 enheter) som rapporterer til rådmannen. Enhetene har underavdelinger med egne ledere. Dette tilsynet angår direkte enheten Kvalifisering og til dels NAV. Under Kvalifisering ligger Tjenester for barn og ungesom omfatter barnevern og helsestasjon/skolehelsetjeneste.

Kommunen har gjennom en styringsgruppe der også rådmannen har vært med, fastsatt rutiner for Kjernegrupper som skal fange opp og samordne tilbudet til utsatte barn og unge.

I en tid har leder for Barn og unge vært fristilt til å jobbe med interne rutiner for samarbeid. Kommunen har vært av den oppfatning at det også i forkant av tilsynet var behov for å se nærmere på samarbeidet internt. I en periode her leder derfor vært fritatt fra det administrative arbeidet, og en vikar har fungert for vedkommende.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.12.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 05.02.10.

Åpningsmøte ble avholdt 23.03.10.

Intervjuer

13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 25.03.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det under��kt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste.  Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov.  Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunens samarbeid rundt barn og unge er ikke tilstrekkelig tilrettelagt eller fulgt opp. Taushetsplikten blir ikke forvaltet slik at den fremmer samarbeid. Det er risiko for at enkelte barn ikke får rett tjeneste til rett tid.

Avviket er basert på følgende:   

  • Kjernegruppe er en viktig del av det forebyggende arbeidet rettet mot barn og unge. Dette har i det siste ikke fungert slik kommunens ledelse (styringsgruppen) forutsatte.
  • Barneverntjenesten har opptrådt i strid med organisasjonens uttalte målsetting om å bruke kjernegrupper.
  • Det er mangelfull kunnskap i organisasjonens ledelse og blant de ansatte om de begrensninger og muligheter som lovverket knyttet til taushetsplikten gir for samarbeid.
  • Rutiner for bruk av samtykkeskjema er ikke ens i de ulike delene av organisasjonen, og brukes ikke regelmessig som et arbeidsredskap for å få til samarbeid.
  • Konkrete resultater og evalueringer av samarbeid etterspørres ikke av ledelsen.

Hjemler:

Tjenester: Barnevernloven § 3-1 flg. Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 og § 1-3a. Sosialtjenesteloven Kap 5.

Taushetsplikt: Helsepersonelloven § 21 flg. Kommunehelsetjenesteloven § 6-6. Barnevernloven § 6-7. Sosialtjenesteloven § 8-8.

Internkontroll: § 4 i  ”Forskrift om internkontroll i sosial og helsetjenesten” og § 4 i ”Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten.”

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Rutinehåndbøker
  • Administrative rutiner
  • Rutiner/beskrivelse fra NAV
  • Rapporter
  • Avvikshåndtering
  • Vedtak fra Styringsgruppa: Kjernegrupper datert 22.09.09
  • Liste over ansatte
  • Organisasjonskart
  • Beskrivelse av virksomheten Barn og unge

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Journaler fra NAV, psykiatritjenesten for voksne, helsesøster og barnevern

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 18.12.09, varsel om tilsyn
  • 01.03.10, dokumentasjon fra kommunen

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Jorunn Eikeland Olsen

Helsesøster, Barn og Unge

X

X

X

Toril Vaalandsmyr

Nav-ansatt

X

X

X

Heidi Jansen

Saksbehandler, barnevern

X

X

X

Tone Røinisdal

Fung. leder barn og unge (administrasjon, midlertidig.)

X

X

X

Anne Kathrine Pihlman

Leder barn og unge (permisjon fra admin.). Er  også Barnevernleder

X

X

X

Merete Foss Nielsen

Psykisk helse

 

X

X

Erling Aasen

NAV-sjef

X

X

X

Cathrine Nicolaisen

saksbehandler, Barnevern

 

X

X

Cecilie Jensen

Lege, Skolehelsetjenesten

 

X

 

Astrid F. Gaare

Psykisk helse (SLT)

 

X

X

Kirsten F. Lindboe

Fagansvarlig helsesøster, Helsestasjonen

X

X

X

Gro Nilsen

Kvalifiseringssjef

X

X

X

Alf Martin Voje

Rådmann

 

X

X

Rebecca Knutsen

Barnevern, saksbehandler

X

 

X

Anna Hovet

Helsestasjon

X

 

X

Lina B. Buset

Helsestasjonen

X

 

X

Margrete Bjoraa

PPT

   

X

Liv Karin Aamlid

Psykisk helse

   

X

Aydny Aarlie

Psykisk helse

   

X

Aslaug Knutsen

Psykisk helse

   

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lasse Svenstrup Andersen, revisjonsleder
Hans G. Ganes