Rapport fra tilsyn med helse- og sosialtjenester til hjemmeboende eldre over 80 år med tema brukermedvirkning i Grimstad kommune 2010

Sammendrag

Tilsynet er gjennomført i samarbeid mellom Fylkesmannen og helsetilsynet i Aust-Agder. Rapporten beskriver det avviket som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Brukermedvirkning
• Individuell utmåling av helse- og sosiale tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Det ble funnet ett avvik:

Grimstad kommune sikrer ikke at brukermedvirkningen er ivaretatt.

Dette kan føre til at tjenestene ikke blir individuelt utmålt og koordinert.

Dato: 11.11.2010

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Ester Hassel
ass.dir

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Grimstad kommune i perioden 17.03. – 11.11.10. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder gjennomfører i inneværende år.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn fremgår av Lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Dette tilsynet er gjennomført på den måten at også brukerintervjuer danner grunnlag for vår observasjoner.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Grimstad er en kystkommune med drøye 20.000 innbyggere, og har vært preget av vekst i næringsliv og befolkning de senere år. Andelen innbyggere over 80 år er noe lavere (3,6 %) enn fylkes- og landsgjennomsnittet (4,5%). Det brukes noe mindre ressurser til pleie og omsorg i Grimstad kommune (23,5%) enn landsgjennomsnittet (26,9%) og i fylket for øvrig (26.6%). Den samme tendensen gjør seg gjeldene i kommunehelsetjenesten (2,9 % mot 3,7% for hele landet og 3,5% for fylket).

Helse- og sosialtjenesten består av12 enheter og ledes av en kommunalsjef. Hjemmetjenesten er inndelt i to geografiske soner, Frivoll sone og Fevik sone. Videre er Frivoll hjemmetjeneste inne og Berge gård knyttet til en bestemt bygningsmasse med omsorgsboliger.

Vi har valgt ut Fevik sone for undersøkelser.

Tjenester tildeles av bestillerenheten, som også tar seg kartlegginger/hjemmebesøk mv.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.04.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 20.05.10.

Åpningsmøte ble avholdt 07.06.10.

Intervjuer

14 ansatte ble intervjuet.

Det ble gjennomført 22 intervjuer hjemme hos brukerne, der også pårørende kunne delta i den grad det var naturlig og nødvendig.

Brukere og pårørende fikk i forkant av intervjuene et brev med forespørsel om samtykke til deltakelse og informasjon om tilsynet. I etterkant av intervjuene ble det også utdelt et brev om der det ble gitt informasjon om hvordan de kunne forholde seg til eventuelle spørsmål som måtte dukke opp i etterkant av intervjuene.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 11.06.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Systemrevisjonen var avgrenset til følgende områder:

Om Grimstad kommune

• Ivaretar brukermedvirkning på både systemnivå og individnivå, herunder pårørendes rettigheter og medvirkning der det er aktuelt.
• Sørger for å utmåle tjenester etter en individuell vurdering.
• Koordinerer og samordner tjenestene.

Brukermedvirkning kan ivaretas både gjennom brukerundersøkelser og ved individuelt å legge til rette for at den enkelte brukers og pårørendes stemme blir hørt og tatt med i vurderinger.

Vi undersøkte både hjemmetjenester som gis i medhold av sosialtjenesteloven, og hjemmesykepleietjenester gitt i medhold av kommunehelsetjenesteloven. Mange eldre hjemmeboende er helt eller delvis avhengig av pårørendes oppfølging og hjelp i tillegg til kommunale tjenester. Tilsynet tar utgangspunkt i brukere og pårørendes rettigheter til brukermedvirkning. Det innebærer at kommunen må dokumentere at deres stemme blir hørt og tatt med i vurderingen når tjenestene skal planlegges, utføres og evalueres.

Tjenestene skal utmåles individuelt etter den enkeltes behov, og ikke etter fastsatte normer. Kommunen må følge med på at behovet over tid kan endre seg, og sørge for at tjeneste er koordinerte og tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon.

5. Funn

Avvik 1:

Grimstad kommune sikrer ikke at brukermedvirkningen er ivaretatt.

Dette kan føre til at tjenestene ikke blir individuelt utmålt og koordinert.

Avviket baserer seg på følgende observasjoner:

• Forståelsen av innholdet og betydningen av begrepet ”brukermedvirkning” er varierende og i noen tilfeller manglende blant de ansatte.
• Brukermedvirkning er utførlig beskrevet i styrende dokumenter uten at dette følges opp i praksis.
• Kommunen mangler skriftlig informasjonsmateriell om tjenestene.
• Kommunens normer for utmåling av praktisk bistand og opplæring blir i en del tilfeller styrende på en slik måte at man ikke sikrer tilstrekkelig hjelp for den enkelte.
• Tjenesten er også lite fleksibel mht. hva man kan få hjelp med, eksempelvis hvor lange tepper kan ristes, hvilke kopper som kan vaskes opp osv. Oppfatningen er ulik blant ledere og ansatte som utfører tjenestene om dette spørsmålet.
• Man har rulleringssystem for å avlaste pleierne. Dette fører til at mange får besøk av et unødig høyt antall pleiere, og bare i helt spesielle tilfeller sørger man for å begrense personkretsen som skal betjene brukerne. For noen brukere oppleves dette uforutsigbart.
• For noen brukere kan tjenesten bli lite forutsigbar, f eks ved bevegelig helligdager da det kan hende at vask/hårvask/dusj bortfaller. Det gis ikke alltid beskjed om slike bort-fall, og man kan heller ikke alltid få endret dag for slike tjenester ved spesielle anledninger.
• Noen brukere har heller ikke faste tider for når tjenesten ytes, dette er f eks tydelig ved morgenstell / vask og dusj mv. Det legges opp til +/- 30 minutter for når hjemmetjenesten skal komme i det daglige, og pga. at hjemmetjenestenes oppgaver varierer sterkt fra dag til dag vil det regelmessig forekomme at tjenesten ytes ytterlige forskjøvet i tid mens brukeren må sitte og vente.
• I journalene er det oppgitt primæransvarlig for hver pasient. Disse var ukjente for brukerne/ pårørende, som ofte ikke hadde noen fast kontaktperson å forholde seg til.
• Kommunen har alltid hjemmebesøk ved oppstart, men det mangler rutiner for revurderinger (stopp-punkter) over tid. (Man har ISF, endrings- meldinger mv.) De ”stramme rammene” som utmåling av praktisk bistand og opplæring gir, kan føre til manglende mulighet for, og oppmerksomhet rundt, endringer av hjelpebehov over tid.
• Ergo- / fysioterapitjenester er lite tilgjengelige. Disse tjenestene er viktige for å kunne tilrettelegge hjemme og forbygge uhell/skader, og en forutsetning for å kunne bo hjemme så lenge man selv ønsker.
• Kommunen klarer ikke alltid å identifisere klager/søknader. Ikke alle får svar og vedtak etter søknad, f eks om sykehjemsplass. Kommunen mangler gode rutiner for å avklare hvem som kan søke om en tjeneste, hvem som er part, hvem er nærmeste pårørende osv.

Avvik fra:

• Sosialtjenesteloven § 8-4, §§ 4-3 jf 4-2 og § 2-3
• Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 jf § 3-1a og § 6-3
• Pasientrettighetsloven Kap 3 (§§ 3-1, 3-2, 3-3 og 3-5), samt Kap 4 (§§ 4-1, 4-3)
• Forvaltningsloven § 28 flg.
• Forskrift om internkontroll §§ 3 og 4
• Forskrift om kvalitet i sosial- og helsetjenesten § 3.
• Re/- habiliteringforskriften § 1 nr.1 og § 5, første ledd og § 11

6. Kommunens styringssystem

Kommunen har arbeidet med en balansert målstyringsmodell i noen år.

Kommunens egen internkontroll i form av styringskart er delvis ukjent under rådmannsnivå, og ikke implementert i organisasjonen. Brukermedvirkning er mye omtalt i disse styringskartene, men de gode intensjonene er ikke gjennomført i praksis.

Resultater og måloppnåelse for brukermedvirkning etterspørres ikke på ledernivå, og kommunens interne styringskart blir da lite virksomme. Oppfølging av slike overordnede mål bør følges opp konkret hos lederne nedover i styringslinjen.

Avvikssystemet er bare delvis i funksjon og de avvik som skrives følges ikke alltid opp i av de ansvarlige lederne. Dette fører til at man ikke klarer å fange opp feil, foreta evalueringer og iverksette forbedringer. Et fungerende avvikssystem er avgjørende for å få en effektiv og god styring av virksomheten.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (LOV-1991-12-13-81)
• Lov om kommunale helsetjenester (LOV-1982-11-19-66)
• Lov om pasientrettigheter (LOV-1999-07-02-63)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (LOV-1967-02-1
• Kvalitetsforskriften
• Internkontrollforskriften
• Re/- habiliteringforskriften

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Styringskort
• Søknadsskjema, blanketter
• Kriterier og standarder for tjenester
• Brukerveiledning for Gerica
• Rutiner for saksbehandling
• Veiledning for generell saksbehandling
• Beskrivelse av innsatsstyrt finansiering (ISF) og organisering av hjemmetjenesten
• Bestiller og utførermodellen: forklaring
• Avviksskjema og diagrammer/oppstillinger
• Info om undervisningssykehjemmet
• Instruks for legemiddelhåndtering i Grimstad kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gerica, elektronisk journalsystem
• Mapper fra Bestillerenheten
• Mapper fra Fevik sone
• Internkontrollrutiner på vaktrom, herunder beskjedbøker og andre interne dokumenter/systemer.

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Aust-Agder:

• Varselbrev, datert 15.04.10.
• Dokumentasjon innsendt av kommunen, 16.05.10

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Lasse Svenstrup Andersen
• Ester Hassel
• Egil Nordlie
• Elin Seum Gjerrested
• Heidi Marie Vige
• Elizabeth Bakke