Rapport etter tilsyn med kommunens saksbehandling - avlastning for eldre - Lillesand kommune 2010

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder viser til brev av 15.09.10 med varsel om tilsyn med Lillesand kommunes saksbehandling knyttet til avlastning for eldre. Vi viser også til vårt brev av 20.10.10 hvor vi ba om å få tilsendt saker fra kommunen som gjelder avlastningstiltak for eldre.

På bakgrunn av vår forespørsel mottok vi den 01.11.10 dokumentasjon knyttet til avlastning for eldre i perioden 01.10.08 — 01.10.10. Det har i perioden vært fattet 57 vedtak knyttet til avlastning for i alt 27 personer.

Tilsynets formål og tema

Tilsynet er et felles tilsyn etter sosialtjenesteloven § 2-6 og helsetilsynsloven § 2, og ufføres på vegne av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre. Dette er uavhengig av om en gir nødvendig avlastning etter sosialtjenesteloven eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Vedtak om tildeling av avlastning etter sosialtjenesteloven er et enkeltvedtak. Reglene i forvaltningslovenkapittel IV til VI om behandling av enkeltvedtak gjelder, med visse unntak, når det treffes vedtak om tildeling av avlastning etter sosialtjenesteloven § 4-3 og § 4-2 bokstav b, jfr.§ 8-1. I tillegg gjelderde generelle saksbehandlingsreglenei kapittell Il og III, samt det ulovfestede kravet om at forvaltningen skal treffe avgjørelser på grunnlag av forsvarlig saksbehandling.

Tilsynet er et stikkprøvetilsyn, og tema for tilsynet er tre områder av kommunens saksbehandling: <

Utredningsplikten

Av forvaltningsloven § 17 følger at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen fatter en avgjørelse. Utredningsplikten skal bidra til at avgjørelser treffes på riktig grunnlag, og motvirke at utilstrekkelige opplysninger blir lagt til grunn. Tilsynet skal undersøke om det i sakene som er oversendt er gjort en forsvarlig utredning som er i samsvar med lovens krav. Kommunen må innhente de opplysningar som er nødvendige for å avklare om det foreligger et avlastningsbehov, og må sørge for at den som er part i saken får ivaretatt sin rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet.

Individuell vurdering

Vedtak om avlastning skal skje på grunnlag av en konkret og individuell vurdering av søkers situasjon. Dette kravet kan utledes av sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2 bokstav b, forvaltningslovenkapittel IV og V, jfr. sosialtjenesteloven § 8-1. Vurderingen skal bygge på opplysningenesom er innhentet i forbindelse med saksutredningen.

Vedtak begrunnelse innhold og informasjon om klageadgang

Vedtak skal utformes i tråd med forvaltningsloven §§ 23-28 med krav til form, begrunnelse og innhold.

Funn og konklusjon

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder har etter en gjennomgang av dokumentasjonen følgende tilbakemelding:

Utredningsplikten

Vi har fått oversendt søknader, IPLOS-kartlegginger, utskrifter fra brukersystemet Profil og vedtak som skriftlig dokumentasjon for hvordan kommunen kartlegger avlastnings- og omsorgsbehovet og ivaretar brukermedvirkning i tråd med utredningsplikten.

Et gjennomgående funn er at saksbehandlingsprosessen preges av fokus på den eldres helsetilstand og omsorgsbehov, og i mindre grad omsorgsyters avlastningsbehov. For 23 av de 27 eldre personene foreligger IPLOS-opplysinger som gir et godt bilde av bistandsbehovet og omsorgsarbeidetstyngde.

Kommunens kartlegging av avlastningsbehovet fremstår som noe mer uklar. Pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning beskrives ofte med få ord i søknadene. Av de foreliggende søknadene er det bare et fåtall som alene inneholder tilstrekkelige opplysninger til å avklare om vilkårene for avlastning er oppfylt. Vi ser likevel at kommunen har innvilget avlastning i 50 av de 57 vedtakene, og oftest begunnet dette i den eldres omsorgsbehov samt pårørendes behov for avlastning av ulike årsaker.

Utover dette foreligger ikke dokumentasjon på hvordan utredningsplikten er ivaretatt. Vi har fått opplyst at kommunen har problemer med brukersystemet som gjør at det i en del tilfeller ikke har vært mulig å få ut gammel dokumentasjon i lesbart format.

I flertallet av sakene er det fremmet åpen søknad om avlastning. Ut over de ønsker og behov som kommer til uttrykk i søknadene har vi ikke funnet dokumentasjon på at det har vært kontakt mellom kommunen og omsorgsyter/hjelpetrengende Part i saken har rett til å under utredningsfasen. medvirke i utformingen av tjenestetilbudet. Kommunen må, der det ikke er spesifisert, innhente informasjon om hva slags avlastning som ønskes og for hvilken periode, og i rimelig utstrekning ta hensyn til dette ved tilmåling av tjenesten.

Vi finner på bakgrunn av dette at kommunens saksutredningsprosess er noe mangelfullt dokumentert. Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder merker seg likevel at 26 av kommunens 57 vedtak er svært godt begrunnet i forhold til den eldres helsetilstand, omsorgsbehov,boforhold og omsorgsyters avlastningsbehov. Disse sakene er av nyere dato, og fremstår som forsvarlig utredet. Utvalget er etter vår oppfatning representativt for nåværende praksis.

Individuell vurdering

På bakgrunn av ovennevnte funn i forhold til kommunens saksutredningsprosess og vedtakenes begrunnelse finner vi at Lillesand kommune ivaretar kravet om en konkret og individuell vurdering i sin saksbehandling.

Vedtak begrunnelse innhold og klageadgang

Vi har etter en gjennomgang av dokumentasjonen funnet grunn til å gi tilbakemelding på følgende punkter:

Begrunnelse—forvaltningsloven§§ 24 første ledd, § 25 tredje ledd og § 27 annet ledd

Det er i 26 av de 57 vedtakene gitt gode begrunnelser for hvorfor avlastning er innvilget, knyttet til omsorgsbehov, boforhold, omsorgsbyrde og avlastningsbehov. I de øvrige vedtakene er begrunnelsen hovedsakelig knyttet til den eldres helsetilstand og omsorgsbehov. Vi minner om at det er pårørendes avlastningsbehov som skal ligge til grunn for tildeling av avlastningstiltak, mens det i saker om korttidsopphold er den hjelpetrengendes omsorgsbehov som legges til grunn.

I 2 av de 57 vedtakene er det gitt avslag i form av at det er innvilget korttidsplass, og i 5 av de 57 vedtakene kommunen har innvilget avlastning for et annet tidsrom enn det det ble søkt om. Avgjørelser som innebærer avslag på en søknad om avlastning, delvis innvilgelse eller innvilgelse av noe annet enn avlastning skal alltid begrunnes. Det skal av vedtakets begrunnelse fremgå hvorfor kommunen mener det i det konkrete tilfellet ikke foreligger forhold som medfører at vilkårene for å motta avlastning er oppfylt.

De 7 vedtakene fyller ikke lovens krav til begrunnelse, da det ikke fremgår av kommunens begrunnelse hvorfor vedkommende ikke oppfyller vilkårene for tjenesten, og/eller hvorfor kommunen mener tjenesten som tilbys vil dekke det nødvendige behov for avlastning.

Hjemmelshenvisning—forvaltningsloven§ 25 første ledd

Samtlige av kommunens vedtak om avlastning viser til lov om sosiale tjenester§ 4-3 og § 4-2. Vedtaket kunne med fordel vært mer presist utformet og vist til lov om sosiale tjenester § 4-3 jfr. § 4-2 bokstav b, som er rette hjemmel for avlastningstiltak.

Underretning om vedtaket — forvaltningsloven§ 27

Av nevnte bestemmelse følger at den som er part i saken skal underettes om vedtaket så snart som mulig. Samtlige av kommunens vedtak er adressert den eldre med et omsorgsbehov, og ikke den pårørende/frivillige som har et avlastningsbehov. Dokumentasjonen for øvrig bærer også preg av fokus på den eldres helsetilstand og omsorgsbehov, og i mindre grad vurderinger i forhold til pårørendes omsorgsbyrde. Avlastningstjenester er begrunnet i at pårørende og frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning, og part i saken er den som har behov for avlastningstjenesten.Ved avslag eller delvis innvilgelse er det spesielt viktig at den som er part i saken underrettes, for å sikre at vedkommendes klageadgang ivaretas.

Vi ser at kommunens søknadsskjema er generelt utformet, og mener kommunen med fordel kunne utarbeidet et eget skjema tilpasset søknader om avlastning. Et klarere skille mellom den pårørende med et avlastningsbehov (søker) og den eldre som hjelpetrengende vil kunnelette kartleggingen og saksbehandlingsprosessen for øvrig.

På bakgrunn av funnene som omtalt over, ber vi om en tilbakemelding om hvordan kommunen vil sikre at kravene til begrunnelse, korrekt lovhenvisning og underretning ivaretas i saksbehandlingen.Vi ber om at slik tilbakemelding foreligger hos oss innen 17.12.10.

15.11.2010

Med helsing

Anne-Sofie Syvertsen
Fylkeslege

Ester Hassel
Ass. direktør