Rapport fra tilsyn med helse- og sosialtjenester til hjemmeboende eldre over 80 år med tema brukermedvirkning i Birkenes kommune 2011

Sammendrag

Tilsynet er gjennomført i samarbeid mellom Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Vi har undersøkt om brukermedvirkning er en del av kommunens systematiske styring og kontroll ved tildeling av tjenester og iverksetting av tjenester innen hjemmesykepleie og hjemmehjelpstjenester.

Systemrevisjonen var avgrenset til brukermedvirkning som et gjennomgående tema. For å undersøke brukermedvirkning og hvordan kommunens praksis er på dette området, har vi gått inn på følgende to tema der brukermedvirkning vil være sentralt:

• Individuell utmåling av tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Det ble funnet to avvik:

Avvik 1:

Birkenes kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.

Avvik 2:

Birkenes kommune har ikke gode nok systemer for å sikre brukermedvirkning

Dato: 28.11.2011

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Ester Hassel
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Birkenes kommune i perioden 8.7.2011 – 28.11.2011. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder gjennomfører i inneværende år.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn fremgår av Lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Dette tilsynet er gjennomført på den måten at også brukerintervjuer danner grunnlag for våre observasjoner.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Birkenes kommune er en innlandskommune, innbyggertallet passerte 4.800 i april 2011. Kommunens visjon er: “Trygghet og trivsel for alle.” Kommunen har utarbeidet Omsorgsplan for perioden 2011 – 2030 som ble vedtatt i kommunestyret 2.11.2010. Vi har fått tilsendt kompetanseplan for perioden 2011 – 2013.

Kommunen er organisert i en 2 nivåmodell, og tjenesteområdet helse- og omsorg ledes av omsorgsleder. Tjenestene for hjemmeboende (åpen omsorg) er organisert i en avdeling og ledes av en avdelingsleder. I 2010 gav avdelingen hjemmesykepleietjenester til 153 personer og hjemmehjelpstjenester til 113 personer. Pr. 1.6.2010 var antall mottakere av hjemmetjenester over 80 år hhv. 22 menn og 42 kvinner.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt 8.7.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble holdt 19.8.2011.

Åpningsmøte ble holdt 27.9.2011.

Intervjuer

16 ansatte og 14 brukere ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved kontoret for hjemmetjenesten.

Sluttmøte ble holdt 29.9.2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Systemrevisjonen var avgrenset til brukermedvirkning som et gjennomgående tema. For å undersøke brukermedvirkning og hvordan kommunens praksis er på dette området, har vi gått inn på følgende to tema der brukermedvirkning vil være sentralt:

• Individuell utmåling av tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Brukermedvirkning kan ivaretas gjennom bla. gjennom brukerundersøkelser og brukerrepresentasjon, eller individuelt ved å legge til rette for at den enkelte brukers og pårørendes stemme blir hørt og tatt med i utformingen av tjenestetilbudet.

Vi undersøkte både hjemmetjenester som gis etter sosialtjenesteloven, og hjemmesykepleietjenester gitt etter kommunehelsetjenesteloven. Mange eldre hjemmeboende er helt eller delvis avhengig av pårørendes oppfølging og hjelp i tillegg til kommunale tjenester. Tilsynet tar utgangspunkt i brukernes og pårørendes rettigheter til brukermedvirkning. Det innebærer at kommunen må dokumentere at deres stemme blir hørt og tatt med i vurderingen når tjenestene skal planlegges, utføres og evalueres.

Tjenestene skal utmåles individuelt etter den enkeltes behov, og ikke etter fastsatte normer. Kommunen må følge med på at behovet over tid kan endre seg, og sørge for at tjenestene er koordinerte og tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon.

Vi har ikke undersøkt samspillet i det enkelte møte mellom tjenesteyter og bruker, men konsentrert oss om brukers/pårørendes stemme blir hørt og tatt med på en systematisk måte i utmålingen og koordineringen av tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Birkenes kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.

• Kommunen identifiserer og dokumenterer ikke alltid klager/søknader ved behov for revurdering/ endring av tjenestene. Søkerne får ikke alltid svar og/eller avslag slik at de kommer i posisjon for å klage.
• Flere vedtak mangler opplysninger om mengde, tidsbruk, antall ganger besøk pr. uke mv.
• Det er innført en rutine for tidsbegrensning av vedtak. Nytt, ofte identisk vedtak blir fattet, uten at det er dokumentert at det er innhentet opplysninger om eventuelt endrede behov. (Kartlegging, IPLOS, funksjonsvurdering.)
• Mange ansatte er ikke involvert som informanter i saksbehandlingen.
• Der kommunen reduserer tjenestenivået eller tar bort en tjeneste, brukes det ikke skriftlig forhåndsvarsel og det fattes ikke avslutningsvedtak. Bortfall av rengjøring varsles muntlig, uten å sikre at brukerne er klar over at de har rett til tjenester også ved bevegelige helligdager og i ferietiden. Brukere får ikke hjelp til dusj på (bevegelige) helligdager. Noen brukere får erstattet tjenestene, mens andre opplever at den bortfaller.
• I vedtak brukes det i stor grad standardtekster uten individuelle begrunnelser, og det er lite opplysninger om hva vedtaket bygger på. (for eksempel brukerens helsetilstand eller funksjonsvurdering)
• Det er vanskelig å se spor etter individuell vurdering ved utmåling av praktisk bistand.
• Tjenestetilbudet i hjemmesykepleien endres i noen tilfeller vesentlig, uten at det fattes nytt vedtak. Mye er basert på muntlig dialog mellom tjenesteyterne og brukere.

Avvik fra:

• Sosialtjenesteloven § 8-4, §§ 4-3 jf 4-2 og § 2-3
• Kommunehelsetjenesteloven § 2-1tredje ledd jf § 3-1a og § 6-3
• Pasientrettighetsloven Kap 3 (§§ 3-1, 3-2, 3-3 og 3-5), samt Kapittel 4 (§§ 4-1, 4-3)
• Forvaltningsloven §§ 16, 17, 24, 25 og 28 flg.
• Forskrift om internkontroll §§ 3 og 4
• Forskrift om kvalitet i sosial- og helsetjenesten § 3
• Habiliteringsforskriften § 1 nr.1 og § 5, første ledd og § 11
• Forskrift om kvalitet i sosial- og helsetjenesten § 5

Avvik 2:

Birkenes kommune har ikke gode nok systemer for å sikre brukermedvirkning

• Brukermedvirkning defineres ulikt, og myndighetskravene er i stor grad ukjente for de ansatte.
• Brukerne har individuelle ønsker om f eks leggetider/stå opp om morgenen. Dialogen rundt slike beslutninger synes ikke å være god nok.
• Brukermedvirkning har ikke vært tema for opplæring eller noe som er arbeidet med internt.
• Kommunen har ikke noen informasjon på papir å dele ut til brukerne om hvilke tjenester kommunen kan tilby, med unntak av informasjonsmateriell om “Serviceleilighet/Bofellesskapet” og “Korttidshybel”. Flere brukere var usikre på hva de kunne forvente seg hjelp med.

Avvik fra:

• Sosialtjenesteloven § 8-4, §§ 4-3 jf 4-2 og § 2-3
• Kommunehelsetjenesteloven § 2-1 jf § 3-1a og § 6-3
• Pasientrettighetsloven Kap 3 (§§ 3-1, 3-2, 3-3 og 3-5), samt Kap 4 (§§ 4-1, 4-3)
• Forskrift om internkontroll §§ 3 og 4
• Forskrift om kvalitet i sosial- og helsetjenesten § 3
• Habiliteringsforskriften § 1 nr.1 og § 5, første ledd og § 11
• Forskrift om kvalitet i sosial- og helsetjenesten § 5

6. Virksomhetens styringssystem

Brukermedvirkning defineres ulikt, og myndighetskravene er i stor grad ukjente for de ansatte. Kommunens ledelse må derfor legge til rette for kompetanseheving og bevisstgjøring blant alle ansatte innenfor temaet brukermedvirkning.

Kommunen mangler tilfredsstillende rutiner for å fatte vedtak. Brukernes rettigheter skal sikres ved at kommunen fatter vedtak. Noen opplever at de ikke får skriftlig vedtak når kommunen avslår en tjeneste, noen opplever at de i ferietiden mister tjenester som de har vedtak på, andre at praktiske gjøremål ikke omfattes av vedtak osv. Kommunens ledelse må f eks sikre at sommerferieperioden for hjemmehjelpere er planlagt på en bedre måte, og at brukerne ivaretas individuelt.

Rutine for avvikshåndtering er lite kjent blant ansatte og ledere, og det skrives få avvik. Det er uklart hvordan avvikene håndteres internt. Det er ikke foretatt risiko – og sårbarhetsanalyser innenfor disse områdene. Kommunens ledelse må skaffe seg oversikt over hvilken risiko det er for at uønskede hendelser skjer innen tjenesteområdet.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (LOV-1991-12-13-81)
• Lov om kommunale helsetjenester (LOV-1982-11-19-66)
• Lov om pasientrettigheter (LOV-1999-07-02-63)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (LOV-1967-02-1)
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene (2003.06.27 nr 0792)
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (2002.12.20 nr 1731)
• Forskrift om habilitering og rehabilitering (2001.06.28 nr 0765)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Omsorgsplan 2015 for Birkenes kommune
• Hovedmål Helse og omsorgsavdelingen
• Målsetting for Åpen omsorg — hjemmesykepleien
• Søknad om tjenester
• Saksbehandlingsskjema
• Rutine for tildeling av hjemmesykepleie
• Rutine for tildeling av hjemmehjelp
• Beskrivelse av inntaksteamet
• Saksbehandling ved tildeling av service/trygdebolig
• Rutiner ved tildeling av service- og trygdebolig
• Rutine ved tildeling av sykehjemsplass
• Rutiner ved innleggelse på sykehjemmet fra Åpen omsorg
• Årsmelding
• Kompetanseplan
• Retningslinjer og prosedyre for avvikshåndtering
• Resultat av brukerundersøkelser
• Resultat av medarbeiderundersøkelser
• Gerica, bruksanvisningsperm
• Gerica, internkontroll
• Rutiner for legemiddelhåndtering i hjemmesykepleien
• Dagsrutiner for hjemmesykepleien
• Informasjon om IPLOS m/kartleggingsskjema
• Infovedr. Serviceleilighet/Bofellesskap
• Infovedr Kortidshybel
• Info vedr Hjemmehjelp/praktisk bistand
• Info Dagtilbud til demente
• Forespørsel vurdering/rådgivning/tiltak fra Helse og rehab
• Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gerica, elektronisk journalsystem (16 brukere)
• Saksmapper (16 brukere)
• Internkontrollrutiner på vaktrom, herunder beskjedbøker og andre interne systemer/dokumenter

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen/Helsetilsynet i Aust-Agder:

• Melding om tilsyn fra Fylkesmannen/Helsetilsynet 8.7.2011
• Dokumentasjon fra Birkenes kommune 5.8.2011
• Informasjon til brukere fra Fylkesmannen/Helsetilsynet 19.8.2011 og 30.8.2011
• Oversikt over ansatte fra Birkenes kommune 23.8.2011

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Egil Nordlie
Ester Hassel
Heidi Marie Vige
Lasse Svenstrup Andersen