Rapport fra tilsyn med brukermedvirkning for eldre hjemmeboende over 80 år, Risør kommune, 2011

Sammendrag

Tilsynet er gjennomført i samarbeid mellom Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder. Vi har undersøkt om brukermedvirkning er en del av kommunens systematiske styring og kontroll ved tildeling av tjenester og iverksetting av tjenester innen hjemmesykepleie og hjemmehjelpstjenester.

Systemrevisjonen var avgrenset til brukermedvirkning som et gjennomgående tema. For å undersøke brukermedvirkning og hvordan kommunens praksis er på dette området, har vi gått inn på følgende to tema der brukermedvirkning vil være sentralt:

• Individuell utmåling av tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Det ble funnet ett avvik: 

• Risør kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.

Det ble gitt en merknad:

• Risør kommune bør bedre sine systemer for å sikre aktiv brukermedvirkning ved individuell utmåling av tjenester og koordinering av tjenestetilbudet.

Dato: 08.09.2011

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder Ester Hassel revisor
revisor

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Risør kommune i perioden 28.04.11 -08.09.11. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen og Helsetilsynet i Aust-Agder gjennomfører i inneværende år

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannens hjemmel for å føre tilsyn fremgår av Lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Risør satser på å gi et relativt omfattende tjenestetilbud til hjemmeboende som har behov for tjenester. Kommunen ligger likevel lavest i kostnader pr. innbygger over 80 år (Kostratall Aust-Agder).

Alle i kommunen som får hjemmetjenester betjenes fra Avdeling hjemmetjenester som er lokalisert i Frydenborgsenteret. Hjemmetjenester etter sosialtjenesteloven og hjemmesykepleie er organisert i samme enhet. Avdeling hjemmetjenester er organisert i team som i utgangspunktet skal betjene en fast gruppe brukere. Noen team har spesiell kompetanse på ulike tilstander (personer med demens, kreftpasienter mv.). To fagansvarlige er utnevnt, og de deler brukerne mellom seg etter hvilke fastleger som har ansvar for de ulike brukerne. Det er faste møter mellom “Avdeling hjemmetjenester” og fastlegene til brukerne hver 4. til 6.uke.

Det er faste møter hver onsdag for å fordele og justere tjenestene etter behov (endringer, nye brukere mv.). Vurderingsbesøk foretas som regel av en fast person, vedtak skrives av merkantilt personell etter opplysninger fra det ukentlige møtet der tjenestene fordeles og justeres, og vedtak undertegnes av enhetsleder.

Leder for “Avdeling hjemmetjenester” rapporterer til enhetsleder, som igjen rapporterer til rådmannsnivå. Det er faste møter på ulike nivå: enhetsledermøte, tjenesteledermøte og gruppemøter. Rådmannen har to kommunalsjefer til å følge opp enhetene i kommunen.

Kommunen har et omfattende planarbeid. Kommunen har nylig vedtatt Omsorgsplan 2015, og brukerrepresentanter har vært aktivt med i dette planarbeidet.

Brukermedvirkning på systemnivå ivaretas med eldreråd og råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.04.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble gjennomført 19.05.11.

Åpningsmøte ble gjennomført 14.06.11.

Intervjuer

13 brukere ble intervjuet i eget hjem, og pårørende var tilstede og delaktige i 4 intervjuer.

12 ansatte ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble gjennomført 16.06.11.

Møte med enhetsleder for omsorgstjenester, som ikke var til stede ved intervju eller åpnings-/sluttmøte, ble gjennomført 22.06.11.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Systemrevisjonen var avgrenset til brukermedvirkning som et gjennomgående tema. For å undersøke brukermedvirkning og hvordan kommunens praksis er på dette området, har vi gått inn på følgende to tema der brukermedvirkning vil være sentralt:

• Individuell utmåling av tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Brukermedvirkning kan ivaretas gjennom bla. gjennom brukerundersøkelser og brukerrepresentasjon, eller individuelt ved å legge til rette for at den enkelte brukers og pårørendes stemme blir hørt og tatt med i utformingen av tjenestetilbudet.

Vi undersøkte både hjemmetjenester som gis etter sosialtjenesteloven, og hjemmesykepleietjenester gitt etter kommunehelsetjenesteloven. Mange eldre hjemmeboende er helt eller delvis avhengig av pårørendes oppfølging og hjelp i tillegg til kommunale tjenester. Tilsynet tar utgangspunkt i brukernes og pårørendes rettigheter til brukermedvirkning. Det innebærer at kommunen må dokumentere at deres stemme blir hørt og tatt med i vurderingen når tjenestene skal planlegges, utføres og evalueres.

Tjenestene skal utmåles individuelt etter den enkeltes behov, og ikke etter fastsatte normer. Kommunen må følge med på at behovet over tid kan endre seg, og sørge for at tjenestene er koordinerte og tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon.

Vi har ikke undersøkt samspillet i det enkelte møte mellom tjenesteyter og bruker, men konsentrert oss om hvorvidt brukers/pårørendes stemme blir hørt og tatt med på en systematisk måte i utmålingen og koordineringen av tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

• Risør kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.
• Kommunen identifiserer og dokumenterer ikke klager/søknader ved behov for revurdering/ endring av tjenestene. Søkerne får ofte ikke avslag slik at de kommer i posisjon for å klage.
• Mange ansatte har ikke kunnskap om hvem som skal fatte vedtak, eller sin egen rolle i saksbehandlingen.
• Det finnes en intern rutine for saksbehandling som ikke følges opp i den praktiske hverdagen.
• I vedtak brukes det i all hovedsak standardtekster uten individuelle begrunnelser. og uten at brukernes helsetilstand og tjenestebehov blir vurdert individuelt og konkret, og lagt til grunn ved utmåling av tjenestene. Standardtekstene gjør vedtaket uoversiktlig, og det sentrale i meldingen til brukeren kommer ikke tydelig frem.
• Tjenesteutmålingen blir ikke alltid konkretisert i vedtakene: omfang og tidsbruk.
• Kommunens “norm” for utmåling av praktisk bistand (hjemmehjelp) er ikke vedtatt i kommunen, men praksis er slik at man tar utgangspunkt i at brukerne skal ha 1 – 2 timer hjelp hver 14.dag. Dette blir i en del tilfeller styrende på en slik måte at man ikke sikrer individuell vurdering.
• Det mangler stoppunkter for revurdering av tjenestebehov over tid. Vedtakene kan løpe uten fornyelser i mange år uten at revurdering gjøres. Det er ikke fastsatt en tidsperiode for vedtaket eller en konkret dato for revurdering av behovet for tjenester. Viser til intern rutine for saksbehandling av pleie- og omsorgstjenester pkt. 4.5 og 4.6.
• Tjenestetilbudet i hjemmesykepleien endres i noen tilfeller vesentlig, uten at det fattes vedtak om endringene. Mye er basert på muntlig dialog mellom tjenesteyterne.
• Der kommunen reduserer tjenestenivået eller tar bort en tjeneste brukes det ikke skriftlig forhåndsvarsel. Bortfall av rengjøring varsles muntlig, uten å sikre at brukerne er klar over at de har et gyldig vedtak som gir rett til tjenester også i ferietiden.
• Kommunen har serviceerklæringer som fremstår som lite informative, og de er heller ikke samkjørt mht. hjemmesykepleie og praktisk bistand – daglige gjøremål. Serviceerklæringer skal i henhold til egne prosedyrer sendes med vedtak til brukerne, dette gjøres ikke.
• Kommunen følger ikke intern rutine for avvikshåndtering ved saksbehandling av pleie- og omsorgstjenester, og etterspør ikke måloppnåelse eller evalueringer om mål / resultater oppnås.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker §§ 11, 11d, 16, 23, 24, 25, 28, 35
• Lov om sosiale tjenester §§ 4-2 jf 4-3 og 8-4
• Lov om kommunale helsetjenester § 2-1 jf 2-4
• Lov om pasientrettigheter §§ 3-1, 3-2, 3-3 og 3-5
• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 1 nr. 1 jf 5 første ledd
• Forskrift om internkontroll §§ 3 og 4
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3

Merknad 1:

Risør kommune bør bedre sine systemer for å sikre aktiv brukermedvirkning ved individuell utmåling av tjenester og koordinering av tjenestetilbudet.

• Kommunen har ikke noen informasjon på papir å dele ut til brukerne om hvilke tjenester kommunen kan tilby. Serviceerklæringene var lite brukt, og dessuten lite dekkende for kommunens tilbud. Flere brukere var usikre på hva de kunne forvente å få hjelp med.
• Kommunen har flere skriftlige nedtegnelser som beskriver hvilket arbeid som skal gjøres hos brukerne, men som brukerne ikke er kjent med (arbeidslister, tiltaksplan, oppdragsplan, samt beskjedbok).
• Kommunen tilbyr ikke systematisk og jevnlig informasjon / møter for å kunne samarbeide med brukere og pårørende i de tilfeller der initiativet bør ligge hos kommunen. Det vises til kommunens egen rutine for brukermedvirkning, pkt. 2 der det fastslås: “Brukere og evt. Pårørende skal bli hørt og tas med på råd i forbindelse med utforming/endring av vedtak.” Rutinen er klar på ulike arbeidsoperasjoner og utføring av oppgavene som skal følges opp: se rutinen pkt. 4, pkt. 5.1, 5.2, 5.7-5.11 om konkret brukermedvirkning (dialog, samarbeid, kontaktpersoner, tilrettelagt informasjon mv.).
• Flere brukerne visste ikke hvem de kunne kontakte for informasjon og veiledning, f eks en kontaktperson. De visste ofte heller ikke hvilket team de tilhørte.
• Ansvars- og oppgavefordelingen mellom team, fagansvarlig og leder er ikke skriftlig nedtegnet. Det kan i enkelte tilfeller være uklart hvem som har ansvar for ulike oppgaver og oppfølging, f eks skriftlig dokumentasjon i journalen.
• Kommunen mangler systematiske tiltak som sikrer at brukernes helhetlige tjenestebehov blir revurdert (stoppunkter) med jevne mellomrom og over tid. Dette kan føre til at gradvise endringer i brukernes helsetilstand ikke blir identifisert og fulgt opp. Manglende rutiner kan også føre til at brukerne/pårørende ikke får formidlet sine ønsker og behov for endringer.

Tilsynet har ellers merket seg:

Kommunens hjemmetjenester er i en del tilfeller fleksible, og kommunen endrer ofte tjenesten etter en faglig vurdering av behovet hos den enkelte. Endringene skjer ofte uten at det fattes vedtak. For å få gode vedtak kan kommunen bygge på oppdragsplan ved fornyelser og revurderinger av vedtak.

Kommunen har faste samarbeidsmøter med fastlegene i kommunen, dette fungerer bra. Flere brukere gav uttrykk for at ergoterapitjenesten var godt tilgjengelig.

Det finnes god informasjon om tjenestetilbudet på nettet.

6. Kommunens styringssystem

Kommunen har selv vurdert behovet og fastsatt egne rutiner for brukermedvirkning og saksbehandling, og temaet er også berørt i årsrapporten. Kommunen har et avvikssystem som bare delvis fungerer.

Det er ikke dokumentert at ledelsen med jevne mellomrom gjennomgår og evaluerer om de fastlagte interne rutinene er hensiktsmessige og fungerer i praksis, utover de faste styringsmøtene som rådmannsgruppa har med enhetene/avdelingene.

Rutinene som kommunen har vedtatt ivaretar langt på vei de myndighetskrav som kommunen er revidert i forhold til, men dette gjenspeiler seg ikke i praksis. Vår vurdering er at man må vurdere om rutinene er hensiktsmessige, og deretter må ledelsen sørge for å implementere disse i den daglige driften.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (LOV-1991-12-13-81)
• Lov om kommunale helsetjenester (LOV-1982-11-19-66)
• Lov om pasientrettigheter (LOV-1999-07-02-63)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (LOV-1967-02-1)
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene (2003.06.27 nr 0792)
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (2002.12.20 nr 1731)
• Forskrift om habilitering og rehabilitering (2001.06.28 nr 0765)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Verdidokument
• Teamorganisering (visittkort), Teamoversikt
• Virksomhetsplan 2011
• Årsberetning 2010
• Kvalitessystem /internkontroll (IK) - saksbehandling
• Kvalitessystem /internkontroll (IK) - legemiddelhåndtering
• Kvalitessystem /internkontroll (IK) - avviksrapportering
• Kvalitessystem /internkontroll (IK) - samarbeid med fastlegene og komm.hjtj.
• Kvalitessystem /internkontroll (IK) - brukermedvirkning
• Servicerklæring - praktisk bistand
• Servicerklæring - hjemmesykepleie
• Kartleggingsskjema
• Felles retningslinjer for utskriving av pasienter til komm.hjtj.
• Oversikt over eldreråd, råd for funksjonshemmede, Koordinerende enhet

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Avviksmeldinger i egen perm
• Tilgang til pasientinformasjon i Gerica

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen/Helsetilsynet i Aust-Agder:

• Melding om tilsyn 28.04.11
• Informasjon til de som skal få besøk 01.06.11
• Dokumentasjon fra Risør kommune 02.06.11

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Bodil F. Gammelsæter	fagansvarlig sykepleier hjemmesykepleien	X	X
Bjørg S. Sørdal	hjelpepleier	X	X
Gro Ramskjær	omsorgsarbeider	X	X
Anne K. Østengen	sykepleier	X	X
Camilla Løken	helsefagarbeider	X	X
Sonja Stamsø	hjelpepleier	X	X	X
Nils Martin Andersen	kommunalsjef	X	X
Terje M. Eggesvik	hjelpepleier	X	X
Ingeborg Heminghytt Morka	avdelingsleder	X	X	X
Astrid T. Rasmussen	fagansvarlig sykepleier hjemmesykepleien	X	X	X
Merete Kjelland Eeg	avdelingsleder somatisk avdeling			X
Catrine Morka	omsorgsarbeider			X
Wenche G. Sollie	hjemmehjelp		X	X
Reidun Jakobsen	hjemmehjelp		X	X
Mona Ramleth	saksbehandler			X
Anne Gro A. Krabbesund	avd.leder pers. med demens			X
Ståle Sjåvåg	avd.leder psyk helse og rehabilitering			X
Liv Rolfsen	sykepleier			X
Else Gjernes	assistent			X
Kirsti Hoaas	sykepleier		X	X
Torunn Gregersen	sykepleier			X
Susanne Hudalien	assistent			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok: 

Lasse Svenstrup Andersen
Heidi M. Vige
Ester Hassel
Hanna H. Nilsen
Bente Smedbråten (observatør fra Statens helsetilsyn)