Rapport fra tilsyn med tjenester til rusmiddelmisbrukere i Tvedestrand kommune 2011

Sammendrag

Fylkesmannen i Aust-Agder gjennomførte i perioden 12.10.11 – 09.02.12 tilsyn med tjenester til rusmiddelmisbrukere i Tvedestrand kommune.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Identifisering og utredning av hjelpebehov
• Vedtak på tjenester/henvisning til tverrfaglig spesialisert behandling (TSB)
• Bruk og kvalitetssikring av private rusinstitusjoner
• Oppfølging før, under og etter institusjonsopphold
• Samhandling med samarbeidspartnere, herunder bruk av individuell plan (IP)

Det ble under tilsynet avdekket to avvik:

Avvik 1:

Tvedestrand kommune sikrer ikke at søknader om opphold ved private rusinstitusjoner identifiseres og behandles i tråd med lovens krav.

Avvik 2:

Tvedestrand kommune sikrer ikke at de private rusinstitusjonene som benyttes gir et forsvarlig tilbud.

Det ble videre gitt en merknad:

Det sikres ikke at alle ansatte har tilstrekkelig kompetanse når det gjelder å identifisere rusmiddelmisbrukeres behov for videre oppfølging.

Arendal 09.02.2012:

Anne Stiansen
revisjonsleder

Hanna H. Nilsen, Nora Løddesøl, Bjørn Vidar Gundersen
revisorer

< P>

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Tvedestrand kommune i perioden 12.10.11 - 09.02.2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket og merknader som er gitt under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tvedestrand kommune er en kystkommune med i underkant av 6000 innbyggere. Administrativt består rådmannsteamet av to kommunalsjefer i tillegg til rådmann. Kommunens ledergruppe er rådmannsteamet og enhetsledere fra de ulike resultatenhetene. Tjenester til rusmiddelmisbrukere ytes i hovedsak av “Oppfølgingsenheten” (OE) ved “Oppfølgingstjenesten rus-psykiatri”, OE har også ansvar for aktivitetstilbud. Nav har ansvar for arbeidsrettede tiltak også for denne gruppen, midlertidig bolig og vedtak på private rusinstitusjoner. De har videre ansvar for å kunne identifisere hjelpebehov og henvise til OE eller andre når det er nødvendig.

Henvisninger til tverrfaglig spesialisert behandling (TSB) for rusmiddelproblematikk gjøres av fastlegene i kommunen, men det skjer i tett samarbeid med “Oppfølgingstjenesten rus-psykiatri” og/eller Nav. “Oppfølgingstjenesten rus-psykiatri” har hovedansvar for oppfølging av brukere som er innlagt i TSB, men det er etablert et samarbeid med månedlige møter sammen med oppfølgingsteamet ved Nav rundt felles brukere.

Kommunalsjef Øyvind Johannesen har ansvar for både OE og Nav. Kommunen bruker “Balansert målstyring” (BMS) som verktøy for styring og måling av egen virksomhet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.10.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 09.11.2011.

Åpningsmøte ble avholdt 12.12.2011.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 13.12.2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var kommunens tjenester til rusmiddelmisbrukere. Tilsynet skulle undersøke om kommunen sikrer at:

• rusmiddelmisbrukeres behov for tjenester blir identifisert og utredet, herunder om henvendelser blir registrert og om kartleggingsprosessen dokumenteres
• rusmiddelmisbrukere får vedtak på kommunale tjenester de har krav på, og at vedtakene er i tråd med kravene i forvaltningsloven
• rusmiddelmisbrukere blir henvist til tverrfaglig spesialisert behandling i de tilfeller hvor det kommunale tilbudet ikke er tilstrekkelig
• søknader om heldøgns omsorgstilbud blir identifisert og saksbehandlet i tråd med lovgivningen
• de private rusinstitusjoner som benyttes gir et forsvarlig tilbud
• rusmiddelmisbrukere får oppfølging før, under og etter opphold i privat rusinstitusjon/ tverrfaglig spesialisert behandling
• rusmiddelmisbrukere får et koordinert tilbud, herunder individuell plan

5. Funn

Avvik 1:

Tvedestrand kommune sikrer ikke at søknader om opphold ved private rusinstitusjoner identifiseres og behandles i tråd med lovens krav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sotjl § 6-1, jfr. §§ 4-1 og 4-2d) og § 4-3. Fvl kap. IV og V, jfr. Sotjl § 8-1. Interkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Muntlige søknader ble ikke registrert som søknad. Det ble krevd “formell søknad”.
• I journalgjennomgangen fant vi 3 søknader om privat institusjon som ikke var registrert eller realitetsbehandlet som søknader hos Nav.
• Søknader/spørsmål om privat institusjon ble drøftet på samarbeidsmøter mellom Nav og Oppfølgingstjenesten rus-psykiatri uten at det ble fattet vedtak på avgjørelsen som ble tatt.
• Det mangler løpende journalføring etter drøftinger/vurderinger i Nav.
• Tilsynet fant to vedtak på plass ved privat rusinstitusjon siste to år, disse var hjemlet etter bestemmelser om økonomisk sosialhjelp.
• Kommunen sikrer ikke at ansatte har kompetanse på å identifisere og kartlegge søknader om heldøgns omsorgstilbud.
• Det ble stilt krav til behandlingsplan i spesialisthelsetjenesten for at privat rusinstitusjon skulle være aktuelt å vurdere. Det ble ikke vurdert som et alternativ for de som ikke ønsker eller ikke kunne nyttiggjøre seg TSB.
• Nav mangler rutiner for å identifisere, vurdere og fatte vedtak etter sotjl § 6-1, jfr. §§ 4-1 og 4-2d)
• Kommunes internkontrollsystem omfatter ikke Nav.

Avvik 2:

Tvedestrand kommune sikrer ikke at de private rusinstitusjonene som benyttes gir et forsvarlig tilbud.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sotjl § 2-1, § 6-1 jfr. § 4-1 og § 4-2 d, § 7-10 tredje ledd. Kvalitetsforskriften § 2. Internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Kommunen mangler rutiner for å kvalitetssikre tjenester gitt av private tilbydere.
• Det er uklart hvem i kommunen som har ansvar for å kvalitetssikre private rusinstitusjoner.
• Kommunen sikrer ikke at de ansatte som har kompetanse på hvilke krav som skal stilles til private tilbydere.
• Kommunens internkontrollsystem omfatter ikke private tilbydere de benytter som en del av sitt tjenestetilbud.

Merknad 1:

Det sikres ikke at alle ansatte har tilstrekkelig kompetanse når det gjelder å identifisere rusmiddelmisbrukeres behov for videre oppfølging.

Merknaden er bygget på følgende:

• Det foreligger ikke en overordnet kompetanseplan eller systematiske opplæringstiltak som sikrer at de ansatte i Nav har tilstrekkelig rusfaglig kompetanse.
• Det mangler rutiner i Nav for hva som er nødvendig å kartlegge for å identifisere rusmiddelmisbruk og kartlegge eventuelle behov for tjenester fra andre instanser.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

Tvedestrand har et fungerende system for å tilby og iverksette IP ovenfor rusmiddelmisbrukere. Rutinene for IP er godt kjent i både OE og Nav. Det er organisert systematisk opplæring av nytilsatte i begge enheter når det gjelder IP, og kommunen har også etablert nettverk for å holde kunnskap og fokus vedlike. Ved journalgjennomgang ble det funnet IP i 15 av 20 journaler i OE. Det er etablert et fast samarbeidsmøte mellom Nav og “Oppfølgingstjenesten rus-psykiatri” en gang i måneden for å sikre bedre samhandling og koordinering av tjenestetilbudet til felles brukere. Det er system for å etablere ansvarsgrupper og samtykke til samarbeid ble innhentet og fornyet rutinemessig. Oppdaterte og spesifiserte samtykkeskjemaer ble funnet i alle mappene i OE. Rutinen med at fastlege henviser til TSB bidrar til at det i de aller fleste saker også etableres et godt samarbeid med fastlegene rundt den enkelte pasient som er i behandling.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tvedestrand kommune har et styringssystem der viktige elementer i internkontrollen er ivaretatt. Denne systematikken i internkontrollen bidrar til å sikre at brukerne et forsvarlig tjenestetilbud som justeres etter behov i OE.

Kommunens styringssystem innbefatter ikke Nav. Nav forholder seg til de statlige styringslinjene og der etterspørres ikke rutiner, brukerundersøkelser, avvikssystemer eller andre styringsverktøy som sikrer at de kommunale tjenestene i Nav er forsvarlig ivaretatt. I Nav er det ingen overordnet kompetanseplan på det rus-/sosialfaglige feltet, de fleste obligatoriske opplæringstiltak er fra statlig side. Det er ingen systematiske opplæringstiltak som sikrer at de ansatte i Nav har tilstrekkelig kompetanse i forhold til kartlegging av rusmisbruk og hjelpebehov. Mangelfull kunnskap om identifisering og saksbehandling kan bidra til at brukere ikke får den hjelp de har behov for. Manglende vedtak på tjenester fører til at brukeren blir rettløs ved av vedkommende ikke kan klage på eventuelt avslag. Rusmisbrukere er en sårbar brukergruppe som ofte ikke kjenner sine rettigheter, og det er derfor viktig alle ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet slik at hjelpebehov blir identifisert og videre tiltak vurderes. Kommunens ledelse krever ingen rapportering eller dokumentasjon på at Nav har systemer som ivaretar bestemmelsene i internkontrollforskriften når det gjelder de kommunale tjenestene i Nav. Dette er en svikt i kommunens styringssystem som svekker brukernes rettsikkerhet og som kan føre til at den enkelte ikke får rett hjelp til rett tid.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (sotjl) av 13. desember 1991 nr. 81
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl) av 10. februar 1967
• Forskrift om internkontroll i sosial/helsetjenesten (internkontrollforskriften) av 20. desember 2002 nr. 1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene (kvalitetsforskriften) av 27. juni 2003 nr. 792

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart over Tvedestrand kommune
• Organisasjonskart Oppfølgingsenheten
• Tjenestekart
• Oversikt over ansatte i kommunen som utreder hjelpebehov og fatter vedtak om tjenester til rusmiddelavhengige
• Oversikt over ansatte i kommunen som henviser til tverrfaglig spesialisert behandling
• Oversikt over ansatte som har ansvaret for oppfølging av rusmiddelavhengige i behandling
• Informasjon om kommunens bruk av private institusjoner
• Oversikt over private institusjoner/pleie- og omsorgstiltak Tvedestrand kommune har benyttet siste 2 år
• Samarbeidsavtale mellom Sørlandet sykehus HF v/LAR og Oppfølgingsenheten
• Virksomhetsplan som inneholder bl.a årshjul, kompentanseplan, målekart, HMS-del og avvikshåndtering
• BMS veileder
• HMS-håndboken
• TMV-håndbok 2011 (Terapeutisk mestring av vold) OE
• Mandat for sektorteam
• Bruk av TMV for ivaretakelse av arbeidsgivers plikt OE
• Handlingsplan for ivaretakelse av personalet etter vold/trussel situasjon OE
• Råd for kollegastøtte OE
• Veileder for å ivareta personalets sikkerhet OE
• Pårørendeliste personal OE
• Oversikt over kommunale retningslinjer og prosedyrer for vurdering og valg av tiltak for tjenester til personer med rusmiddelproblematikk OE:
  - tjenestebeskrivelse “Oppfølgingstjenesten rus-psykiatri”
  - prosedyre/avtale på gjennomføring av samarbeidsrapporter i OP og OE
  -søknad om tjenester oppfølgingstjenesten rus og psykiatri
  - kartlegging av hjelpebehov og målsetting
  - nettverksbeskrivelse forebyggende nettverk
  - tjenestebeskrivelse oppfølging midlertidige boliger
  - tjenestebeskrivelse “Stopp en halv”- samarbeid “Oppfølgingstjenesten rus-
    psykiatri”og politi
  - melding om behov – aktivitets- og arbeidstreningstilbud
  - samtykke til tverrfaglig samhandling
• Oversikt over rutiner for avvikshåndtering og evaluering på systemnivå OE
  - prosedyre for politianmeldelse
  - trusler, vold og trakassering, registrering av avvik i arbeidstiden
  - saksbehandling, klage på enkeltvedta
  - sjekkliste for vernerunde
  - protokoll for avvik
  - saksbehandling av avvik- klientorientert
  - registrering av avvik
  - handlingsplan for ivaretakelse av bruker
  - mal for årsrapport
  - mal for tertialrapport
• Delegasjonsfullmakt OE
• Brukerundersøkelser OE
  - referat fra brukermøte 09.08.11 og 11.09.11
  - registrering av brukermedvirkning at 2008- 2011 – 11-15
  - referat fra planleggingsdag 24.11.11
  - oppsummerte resultater fra brukerundersøkelse i prosjekt
  - evalueringsskjema “ja du kan” og “stopp en halv”
  - referat fra evalueringsmøter “ja du kan” og “stopp en halv”
• Tertialrapport siste tertial OE
• Årsrapport 2010 OE
• HMS Avvikslogg 2011 OE
• Utdrag fra plan rapport ihht avvikslogg OE
• Organisasjonskart Nav Tvedestrand
• Rutiner for bruk av IP
• Tjenestebeskrivelser fra kommunens hjemmeside.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• De 20 siste vedtak etter sotjl §§ 6-1 jfr §§ 4-1 og 4-2 med underlagsmateriale/journal.
• 15 journaler fra brukere som har/har hatt tilbud i TSB siste to år i OE og Nav.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 12.10.11
• Dokumentasjon fra Tvedestrand kommune mottatt 04.11.11
• Forespørsel om ytterligere dokumentasjon fra Nav datert 10.11.11
• Ettersendt dokumentasjon fra Tvedestrand kommune mottatt 17.11.11
• Ettersendt dokumentasjon fra Nav Tvedestrand mottatt 25.11.11
• Program for tilsynsdagen datert 30.11.11

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anne Stiansen, revisjonsleder
Hanna H. Nilsen, revisor
Bjørn Vidar Gundersen, revisor
Nora Løddesøl, revisor