Rapport fra tilsyn med økonomisk stønad til forsørgere ved Arendal kommune 2012

Sammendrag

Statens helsetilsyn har bestemt å videreføre landsomfattende tilsyn med NAV som ble gjort i 2010 og 2011. I 2012 gjøres dette ved å fokusere på barns behov.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Fylkesmannen i Aust-Agder undersøkte om NAV ved Arendal kommune sikrer forsvarlig kartlegging og om det gjøres individuelle vurderinger som grunnlag for beslutning om å innvilge økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar.

Med økonomisk stønad menes her stønad til livsopphold, jf. lov om sosiale tjenester i NAV.

Med behandling av søknad siktes det til prosessen fra og med søknad er fremsatt eller identifisert, og frem til det skal tas beslutning om det er grunnlag for å innvilge økonomisk stønad og stønadens størrelse vurderes.

Det ble gitt ett avvik:

Arendal kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlig kartlegging og at det gjøres forsvarlige vurderinger ved søknader om sosialhjelp fra personer med forsørgeransvar.

Dato: 22.6.2012

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Knut Rune Kleven
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Arendal kommune i perioden 1.2.2012 – 22.6.2012. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Aust-Agder gjennomfører i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) § 9 og kommuneloven kapittel 10 a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Arendal kommune ledes av rådmann og 5 kommunalsjefer. NAV ligger som en enhet i helse og omsorgsavdelingen og ledes av kommunalsjef. NAV kontoret ledes av Geir Svendsen og er organisert i med fire avdelingsledere med ansvar for forskjellige team. Martha Øynes leder for Sosialteamet fra 16. januar 2012.

Ut over kommunens ansvar for økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester, råd og veiledning og arbeidet med individuelle planer dekker kontoret følgende tjenester som ligger til sosialkontoret i Arendal kommune: akutthenvendelser, langtidsoppfølging, avklaring arbeid/trygd, psykiatri/rus oppfølging, gjeldsrådgivning, og flyktningtjenesten.

Arendal kommune har i 2011 mottatt midler til et barnefattigdomsprosjekt som videreføres i 2012. I tillegg mottar kommunen støtte til barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn fra BLD. Kommunen er også vertskommune i et interkommunalt prosjekt om økonomisk rådgivning.

I 2011 var det 42 801 innbygger i Arendal. Tall fra KOSTRA for 2011 viser at kommunen hadde 320 sosialhjelpsmottakere med forsørgelsesplikt for barn under 18 år av et samlet antall sosialhjelpsmottakere på 1480. Antall sosialhjelpsmottakere med forsørgelsesplikt for barn under 18 år har økt siden kraftig siden 2007 (237), mens antall sosialhjelpsmottakere har ligget relativt stabilt på ca.1400.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.2.2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 29.3.2012.

Åpningsmøte ble avholdt 19.4.2012.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomgått i alt 27 mapper/elektronisk journal.

Sluttmøte ble avholdt 20.4.2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i NAV §§ 18 og 19, saksbehandlingskrav i samme lov, saksbehandlingskrav i forvaltningsloven (fvl.), samt styringskrav hjemlet i lov om sosiale tjenester i NAV § 5 og tilhørende forskrift om internkontroll (forskrift 2010-11-19 nr. 1463 om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen).

Tilsynet var konsentrert om lovkrav knyttet til behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. Behandlingsprosessen var inndelt i en kartleggingsfase og en vurderingsfase.

Ved gjennomføring av tilsynet skulle det undersøkes om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn, herunder om kommunen sikrer at søkerens situasjon kartlegges i tilstrekkelig grad og at det gjøres individuelle vurderinger.

Tilsynet omfatter også kommunens internkontrollplikt. Plikt til å føre internkontroll medfører at kommunen har et selvstendig ansvar for å sikre at den virksomheten de driver er i samsvar med kravene i loven. Det er virksomheten selv som har primæransvaret for å ha kontrollordninger som kan avdekke forhold som ikke er i samsvar med regelverket og følge opp med nødvendige endringer.

5. Funn

Avvik 1:

Arendal kommune sikrer ikke at det foretas forsvarlige kartlegginger og at det gjøres forsvarlige vurderinger ved søknader om sosialhjelp fra personer med forsørgeransvar.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 43 (innhenting av opplysninger), 18 og 19 (vurdering av stønad samt særlige tilfeller). Det vises også til samme lovs § 5 (internkontroll) og § 6 (opplæring).
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17.
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4.

Avviket baseres disse observasjonene:

• NAV Arendal legger opp til at Arbeidsavklaringsteam skal gjøre en grundig kartlegging av alle brukere. Det er uklart om det er Arbeidsavklaringsteam eller Sosialteam som skal kartlegge barnas behov. Grensesnittet mellom AA-team og Sosialteam er noen ganger uklart og det kan føre til at kartlegging ikke gjøres forsvarlig. Arbeidsevnevurderinger gjøres og dokumenteres. Disse skal være en viktig del av kartleggingen også når søknader om sosialhjelp skal vurderes. Disse vurderingene mangler vurderinger som angår de voksnes forsørgeransvar og barnas behov.
• Arbeidsavklaringsteam som gjør arbeidsevnevurderingene har ikke spisskompetanse for å kunne se barns særlige behov.
• Det finnes ikke rutiner som beskriver kartleggingen utover arbeidsevnevurderingen, f.eks. særlige momenter man må merke seg og undersøke ved kartleggingen av barns behov.
• Det finnes ikke spor av journalnotater som viser at barnas behov er vurdert, jf vår gjennomgang av 27 saksmapper / elektronisk journal.
• Det finnes ikke rutiner for å kalle inn personer til samtale. Mange saksbehandlere bruker telefonen, kun i noen få tilfeller tilbys det samtaler på kontoret med søker.
• Besøk i hjemmet er svært sjeldent, selv om saksbehandler vurderer at det er behov.
• NAV behandler og vurderer konkrete søknader i de tilfeller at det fremsettes et ønske / en søknad fra søker. Hvis det ikke fremsettes konkrete søknader, så vurderes ikke barnas behov særskilt. Kommunens aktivitetskrav, dvs. å opplyse saken (jf. fvl § 17 og lov om sosiale tjenester i NAV § 43), følges ikke opp i tilstrekkelig grad.
• Kommunen gjør ofte bruk av normer, uten videre vurderinger av individuelle behov. I vedtak finner vi flere ganger formuleringen «regnestykket viser at…»
• Kommunen vurderer vanligvis kun det som det søkes om, dvs. at det fremsettes et konkret ønske (f eks sykkel). Det gjøres ikke ytterligere individuelle vurderinger av barns behov.
• Søknader blir ikke alltid vurdert etter lov om sosiale tjenester i NAV § 19 (særlige tilfeller) når det gis avslag etter § 18.
• Det finnes ikke klare rutiner eller retningslinjer for hvilke saker som skal behandles i de ulike typer møter (prinsippteam, vedtaksteam). Resultatet er at saksbehandler selv bestemmer om saken avgjøres av saksbehandler selv, eller om sakens skal tas opp i vedtaksteam eller prinsippteam.
• Ledelsen går ikke systematisk gjennom journaler (notater) eller vedtak som blir sendt ut. Ledelsen gjennomfører ingen systematisk gjennomgang av om kartleggingen og vurderingene i sakene er i tråd med lov og forskrift.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg følgende:

• Det er kort saksbehandlingstid for søknader om økonomisk sosialhjelp, og ved hastesaker (nødhjelp).
• Kommunen har noen systemer for å prøve å få til likhet i saksbehandlingen, f eks prinsippteam og vedtaksteam. Ledere er til stede i disse møtene.
• Kommunen har mange erfarne saksbehandlere, og mye undersøkelser, kommunikasjon og kollegaveiledning foregår muntlig.
• Det arbeides med rutiner /funksjonsfordeling/oppgaver i forhold til grensesnitt mellom de forskjellige teamene ved NAV kontoret som kan være av betydning for vurdering av økonomisk stønad for barnefamilier

6. Virksomhetens styringssystem

I følge Lov om sosiale tjenester i NAV § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Lov og forskrift innebærer at kommunen gjennom ledelse og styring må sikre at også barnas behov blir sett og ivaretatt når foresatte søker om økonomisk sosialhjelp.

Tilsynet har særlig vist til følgende svakheter ved styringssystemet, som har medvirket til avvikene:

• Det mangler prosedyrer og felles praksis for hva som skal kartlegges, og hvor opplysningene skal journalføres. Det er ingen rutiner for å sikre at også barnas situasjon i vanskeligstilte familier blir vurdert.
• Det mangler system for å følge med på arbeidsprosessene slik at svakheter og svikt kan oppdages og korrigeres: Avvikssystem for kommunale tjenester i NAV er ikke implementert.
• Det arbeides med rutiner /funksjonsfordeling/oppgaver i forhold til grensesnitt mellom de forskjellige teamene ved NAV kontoret som kan være av betydning for vurdering av økonomisk stønad for barnefamilier.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltnings saker
• Forskrift om internkontroll i kommunene i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv I-34/2001 Sosialtjenesteloven kapittel 5
• Rundskriv A-2/2011 Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kopi av samarbeidsavtale mellom NAV Aust-Aust-Agder og Arendal kommune om forvaltning og drift av felles NAV kontor.
• Organisasjonskart over NAV Arendal som viser hvordan enhetene er organisert i forhold til stillingsbenevnelse, avdelinger, seksjoner og ansvarsforhold, samt en oversikt over ansatte som forvalter lov om sosiale tjenester i NAV
• Kommunens årsberetning for 2009
• Kommunens årsberetning for 2010
• Søknadskjema som benyttes i saksbehandlingen
• Sjekklister: Nødvendig dokumentasjon ved søknad om sosial stønad, tilleggsark til søknad om nødhjelp, mal for fax ved stengevarsel strøm
• Søknadskjema som benyttes i saksbehandlinger av midlertidig kommunal bolig
• Rutinebeskrivelse- saksflyten sosialhjelpssøknader
• Veiledende satser til økonomisk stønad til livsopphold og boutgifter ved NAV Arendal gjeldende fra 01.03.12.
• Rutiner ved henvendelse i skranke som vedrører kommunale tjenester og ytelser
• Fylkets kompetanseplan vår 2012.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Team-dokumenter med beskrivelse av oppgaver og grensesnitt.
• Referater fra prinsippteam møter
• Samarbeidsavtale for NAV Arendal inngått med hjemmel i lov om arbeids og velferdsforvaltningen § 14.
• I alt ble 27 saksmapper gjennomgått.D
  e 10 siste vedtak om tildeling av økonomisk sosialhjelp etter §§ 18 og 19 for personer med forsørgeransvar for barn som ble gjort i perioden 01.01.11-31.12.11
  De 10 siste vedtak om avslag på økonomisk sosialhjelp for personer med forsørgeransvar for barn etter §§ 18 og 19 som ble gjort i perioden 01.01.11-31.12.11.
  De 5 siste sakene om “nødhjelp” for personer med forsørgeransvar for barn’
• Gjennomgang av elektroniske klientmapper i “Sosio” og dels “ARENA”.

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Aust-Agder:

• Varsel om tilsyn 15.02.12.
• Brev fra NAV Arendal 24.02.12. oppnevning av kontaktperson
• Program for gjennomføring av tilsyn 30.03.12.
• Diverse eposter med oversendelse av dokumentasjon.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

På åpningsmøte og sluttmøte deltok alle ansatte ved NAV Arendal som ikke var forhindret fra å møte. På åpningsmøtet og sluttmøtet deltok ca. 50 ansatte.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Lasse Andersen, revisjonsleder

Knut Kleven, revisor