Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten Evje og Hornnes kommune 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Aust-Agder gjennomførte i perioden 05.01.12 – 13.03.12 tilsyn med barneverntjenesten i Evje og Hornnes kommune. Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2012.

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3
• Evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5
• Barns rett til medvirkning i disse prosessene

Det ble gitt 2 avvik under tilsynet:

Avvik 1

Evje og Hornnes kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres i tråd med barnevernloven § 4-3, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Avvik 2

Evje og Hornnes kommune sikrer ikke at alle hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med barnevernloven § 4-5, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Dato: 13.03.12

Hanna H. Nilsen
revisjonsleder

Helene Frydenberg
revisor

Hans Ganes
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Evje og Hornnes kommune i perioden 05.01.12 – 13.03.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten etter barnevernloven § 2-3 fjerde ledd. Statens helsetilsyns hjemmel for å gi føringer for valg av tema og tilsynsmetode følger av barnevernloven § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som ble avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Evje og Hornnes kommune er en innlandskommune i innfallsporten til Setesdal. Kommunens areal er på 550km2, og folketallet var per 01.10.11 på 3486. Kommunen er organisert med en flat struktur med rådmann som øverste leder, og 9 enheter med hver sin enhetsleder.

Helse- og familieenheten ble omorganisert fra 01.11.10. Da ble enhet for sosial og barnevern, enhet for legetjenester, samt forebyggende og rehabiliterende enhet slått sammen til helse og familie. Barneverntjenesten ligger nå under enhet for helse og familie, hvor konstituert fagleder også innehar funksjonen som barnevernleder.

Barneverntjenesten består av 3 årsverk fordelt på tre stillinger, hvorav fagleder innehar en 100 % stilling. En stilling er for tiden ubesatt, og en barnevernskonsulenten er ute i permisjon. Kommunen har i mellomtiden engasjert en sosionomstudent i 50 % stilling, og en selvstendig næringsdrivende barnevernskonsulent på timebasis via Barnevernkompetanse AS.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.01.12.

Åpningsmøte ble avholdt 15.02.12.

Intervjuer

4 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16.02.12.

4. Hva tilsynet omfattet

De to hovedtemaene for tilsynet var den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn. Barns rett til medvirkning står sentralt både i nasjonal lovgivning og i FNs barnekonvensjon, og var undertema til begge hovedtemaene. Kvaliteten på barneverntjenestens undersøkelser er avgjørende for iverksetting av riktige tiltak til barn og unge og deres familier. Det er videre sentralt for barna og deres foresatte at tiltak som iverksettes fungerer som forutsatt, og evaluering av disse er derfor viktig.

For å vurdere om kommunen sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift, skulle tilsynet undersøke om kommunen har systemer som sikrer at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse hvor barns rett til medvirkning ivaretas, og om kommunen sikrer at barneverntjenesten foretar en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes. Videre skulle tilsynet undersøke om kommunen gjennom sin internkontroll sikrer at det gjennomføres tilstrekkelig evaluering av hjelpetiltak hvor barns rett til medvirkning ivaretas, og om kommunen sikrer at det foretas en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes.

5. Funn

Avvik 1

Evje og Hornnes kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres i tråd med barnevernloven § 4-3, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: bvl § 4-3, fvl § 11 d jf. bvl § 6-1 første ledd, bvl § 6-3, internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Barneverntjenesten har fristoversittelser i 7 av 21 saker
• Manglende melding om utsatt frist i saker hvor tremånedersfristen ikke overholdes
• Kommunen har en rutine for undersøkelse som beskriver at minimum 75 % av undersøkelsene skal gjennomføres innen tremånedersfristen
• Undersøkelsesarbeidet er mangelfullt dokumentert
• Dokumentgjennomgang viste flere saker uten spor av undersøkelse der melding var en søknad om tiltak fra barneverntjenesten
• Ved nye meldinger i saker hvor familien var “kjent fra tidligere” fremstod undersøkelsene som mindre grundige, også hvor meldingen var av alvorlig karakter
• Kommunen har en standardmal for innhenting av opplysninger som brukes rutinemessig, og som medfører at ikke det alltid bare er nødvendige og relevante opplysninger som innhentes
• I flere saker var det sendt brev til ulike instanser for innhenting av opplysninger i undersøkelse, uten at svarbrev med etterspurte opplysninger ble gjenfunnet. Det ble heller ikke funnet purringer.
• Samtykkeerklæring forelå bare i 4 av 21 saker
• Det utarbeides ikke planer for undersøkelsesarbeidet, selv om kommunen har egen rutine for dette
• Spor av systematisk halvveisevaluering gjenfinnes ikke under dokumentgjennomgang
• Kommunen mangler retningslinjer for hvordan bruk av hjemmebesøk skal vurderes i ulike tilfeller, samt rutine for bruk av politi ved behov
• Kommunen mangler retningslinjer for når/på hvilket grunnlag man skal gjennomføre samtaler med barnet alene. Samtaler med barn etterspørres heller ikke av ledelsen.
• Sluttrapport skrives ikke alltid. Der slik rapport foreligger gir den liten oversikt over selve undersøkelsesprosessen/hvilke aktiviteter som er gjennomført, og konklusjonene fremstår i flere tilfeller som uklare.
• Det foreligger ingen kompetanseplan for barneverntjenesten med oversikt over barneverntjenestens kompetanse og kompetansebehov på området
• Kommunen har ikke system for å kvalitetssikre private tilbydere som engasjeres i undersøkelsesarbeidet
• Ledelsen mangler oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det er mangel på oppfyllelse av virksomhetskrav (fristoversittelser)
• Ledelsen sikrer ikke at rutiner følges i praksis, eller at eksisterende rutiner evalueres og om nødvendig korrigeres
• Kommunen har ikke rutiner for rapportering oppover til ledelsen på området, og ledelsen fører ikke kontroll med om undersøkelsene gjennomføres i tråd med loven
• Kommunen har ikke et fungerende avvikssystem, og de ansatte er ikke innforstått med hva som er avvik, og når avvik skal meldes.

Avvik 2

Evje og Hornnes kommune sikrer ikke at alle hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med barnevernloven § 4-5, herunder at barns rett til medvirkning ivaretas i denne prosessen.

Avvik fra følgende myndighetskrav: bvl § 4-5, fvl § 11 d jf. bvl § 6-1 første ledd, bvl § 6-3, internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Tiltaksplanene inneholder ikke tidspunkt/frist for evaluering
• Dokumentgjennomgang viste mangelfull dokumentasjon av gjennomført evaluering. Kommunens rutine for evaluering beskriver at det skal skrives evalueringsrapport i alle saker når tiltaksplanperioden avsluttes, minst en gang per år. Slike rapporter ble ikke funnet under dokumentgjennomgangen.
• Kommunens rutine for evaluering skal sikre at hjelpetiltak blir evaluert innen gitte frister, men rutinen følges ikke i praksis, og ledelsen sikrer ikke dette
• Ledelsen kontrollerer ikke at barn blir hørt i evalueringsprosessen, og at oppdragstakere involveres der det er hensiktsmessig
• Kommunen har ikke system for å fange opp og avslutte inaktive hjelpetiltak
• Det foreligger ingen kompetanseplan for barneverntjenesten med oversikt over barneverntjenestens kompetanse og kompetansebehov på området
• Kommunen har ikke rutiner for rapportering oppover til ledelsen på området, og ledelsen fører ikke kontroll med om hjelpetiltak evalueres i tråd med loven
• Kommunen har ikke et fungerende avvikssystem, og de ansatte er ikke innforstått med hva som er avvik, og når avvik skal meldes.

6. Virksomhetens styringssystem

Barneverntjenesten i Evje og Hornnes består av tre ansatte, med fagleder som øverste leder organisert under enhetsleder. Det fremgår klart hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, og barneverntjenestens hovedoppgaver og mål er beskrevet i kommunens årsrapport og barneverntjenestens rutinehåndbok. Mål for forbedringsarbeid er imidlertid ikke definert, og det er på bakgrunn av de avvik som er avdekket under tilsynet viktig at arbeidet med evaluering, forbedring og utvikling av virksomheten får fokus.

Barneverntjenesten abonnerer på Nasjonalt bibliotek for barnevern og familievern, og de ansatte har også tilgang til Lovdata. Overordnet kompetanseplan for de ansatte forelå ikke på tilsynstidspunktet, men skal ifølge kommunen utarbeides. Kommunen bruker Dossier som et verktøy for registrering av kompetanse, slik at nærmeste overordnede kan holde oversikt over den enkelte ansattes kompetanse. Kommunen må også ha oversikt over kompetansebehov, og sikre at barneverntjenestens ansatte til enhver tid er oppdatert på lovverket - både barnevernfaglige bestemmelser og forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Barn kan i liten grad ivareta egne rettigheter, og det må sikres at tjenester og vedtak er i tråd med krav i lov og forskrift. Dersom kommunen engasjerer private aktører for å utføre kommunale barneverntjenester plikter kommunen også å kvalitetssikre disse.

Kommunen har egen rutinehåndbok for barneverntjenesten, som er egnet til å gi ansatte god veiledning på mange områder. Rutiner og retningslinjer har imidlertid bare verdi der de er kjent og i bruk, og for å sikre ensartet praksis i barneverntjenesten er det viktig at ledelsen sikrer at rutinene brukes i praksis. Det er også viktig at rutinene evalueres og korrigeres med jevne mellomrom, for å sikre at de er i tråd med det til enhver tid gjeldende regelverk og forbedres.

Barneverntjenesten har ukentlige møter som legger til rette for drøfting av ulike problemstillinger, evaluering og kvalitetssikring. Det er imidlertid viktig at sentrale møtefora legges til dager hvor alle ansatte har anledning til å delta, og i planleggings- evaluerings- og kontrolløyemed bør også ledelsen delta med jevne mellomrom. Medarbeidersamtaler og stikkprøver kan også bidra til at ledelsen får oversikt over måloppnåelse og områder hvor det er fare for svikt. Det er viktig at rapporter på sentrale områder, som for eksempel kontrollskjema for fristoversittelser, når ledelsen. Ledelsen må sette inn tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av barnevernlovgivningen.

Barneverntjenesten har ikke gjennomført systematiske brukerundersøkelser, men får fra tid til annen klager fra klienter/foresatte. Klagene er løftet opp til enhetsledernivå, og bør benyttes systematisk i kvalitetsforbedringsarbeidet. Barn kan i mindre grad fremsette klager, og barneverntjenesten bør også gjøre bruk av deres erfaringer for å oppnå best mulig kvalitet i tjenesten.

Avvik meldes i liten grad i barneverntjenesten, utover rene HMS-avvik. Rutinehåndboka gir noe veiledning i forhold til hva som er å regne som avvik, men de ansatte er ikke innforstått med når eller hvordan avvik skal meldes. Uønskede hendelser i forhold til selve tjenesteytingen må også meldes oppover til ledelsen, for å sikre kvalitetsforbedring og hindre gjentakelse. Ledelsen må sikre at forholdene rettes, og aktivt bruke avviksmeldinger for å styrke kvaliteten på tjenestene. Av hensyn til meldekultur er det også viktig at den som melder får tilbakemelding, og informasjon om hva som er gjort for å rette forholdet.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• FNs barnevernkonvensjon av 20. november 1989
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over helse- og familieenheten, organisering og delegasjon
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Stillingsbeskrivelse fagleder
• Stillingsbeskrivelse barnevernskonsulenter
• Delegasjonsfullmakt barnevernleder
• Utdrag fra årsrapport for 2010 – enhet for rehabilitering og barnevern
• Rutinehåndbok for barneverntjenesten, sist revidert 27.01.12
• Oversikt over aktive hjelpetiltak

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 15 saker med aktive hjelpetiltak
• 21 undersøkelsessaker avsluttet siste halvår

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 05.01.12
• Brev fra Evje og Hornnes kommune datert 03.02.12 med oversendelse av styringsdokumenter
• Brev fra Fylkesmannen i Aust-Agder med program for tilsyn datert 08.02.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Hanna H. Nilsen, rådgiver/jurist
Helene Frydenberg, seniorrådgiver/jurist
Hans Ganes, rådgiver