Rapport fra tilsyn i Lillesand kommune 2012

Sammendrag

Tilsynet er gjennomført av Fylkesmannen i Aust-Agder. Vi har undersøkt om brukermedvirkning er en del av kommunens systematiske styring og kontroll ved tildeling av tjenester og iverksetting av tjenester innen hjemmesykepleie og hjemmehjelpstjenester.

Revisjonen var avgrenset til brukermedvirkning som et gjennomgående tema. For å undersøke brukermedvirkning og hvordan kommunens praksis er på dette området, har vi gått inn på følgende to tema der brukermedvirkning vil være sentralt:

• Individuell utmåling av tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Det ble gitt to avvik.

Avvik 1:

Lillesand kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.

Avvik 2:

Lillesand kommune har ikke gode nok systemer for å sikre brukermedvirkning.

Dato: 8.9.2012

Lasse Svenstrup Andersen
revisjonsleder

Ester Hassel
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter revisjon ved Lillesand kommune i perioden 24.2.2012- 8.9.2012. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Aust-Agder gjennomfører i inneværende år.

Fylkesmannen i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Helse og omsorgsloven § 12-3 pålegger Fylkesmannen å føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i kapitlene 3 til 10 og §§ 11-2, 11-3 og 11-4.

Formålet med revisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En revisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lillesand kommune har ca. 9.800 innbyggere, og kommunen vokser. Innbyggertallet øker ytterligere i sommerhalvåret pga. turister og hyttefolk, og dette påvirker behovet for tjenester fra helse- og omsorgstjenesten. Kommunen har en lavere andel eldre over 80 år enn landsgjennomsnittet. Lillesand grenser mot Vest Agder, og er med i Knutepunkt Sør samarbeidet. Dette betyr at det meste av interkommunalt samarbeid går over fylkesgrensa og inkluderer Kristiansand kommune.

Lillesand kommune er organisert i tre sektorer med hver sin sektorsjef. Helse- og omsorgstjenesten befinner seg i sektor for helse og kultur. Omsorgstjenesten er delt i to, Omsorg Sentrum og Omsorg Høvåg. Dette tilsynet har geografisk foregått i Omsorg Sentrum.

Tjenesten er i omorganisering ved at det nylig er opprettet tjenestekontor som skal ivareta vurdering, koordinering og tildeling av helse- og omsorgstjenester. Det er utarbeidet forslag til Omsorgsplan for perioden 2012 – 2015 med høringsfrist 1.4.2012. Planen er ikke vedtatt ennå.

3. Gjennomføring

Revisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.2.2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 24.4.2012.

Befaring ble foretatt 24.4.2012 på hjemmetjenestenes kontorsted (“base”). Vi fikk se beskjedboken (“svarteboka”) og andre former for rutiner/ordninger som kommunen har for å gjennomføre tjenestene.

Åpningsmøte ble avholdt 2.5.2012.

Intervjuer

12 eldre brukere over 80 år ble intervjuet i eget hjem.

12 ansatte ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 4.5.2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Revisjonen var avgrenset til brukermedvirkning som et gjennomgående tema. For å undersøke brukermedvirkning og hvordan kommunens praksis er på dette området, har vi gått inn på følgende to tema der brukermedvirkning vil være sentralt:

• Individuell utmåling av tjenester
• Koordinering av tjenestetilbudet

Brukermedvirkning kan ivaretas gjennom bla. gjennom brukerundersøkelser og brukerrepresentasjon, eller individuelt ved å legge til rette for at den enkelte brukers og pårørendes stemme blir hørt og tatt med i utformingen av tjenestetilbudet.

Vi undersøkte både hjemmesykepleietjenester og hjemmetjenester gitt som praktisk bistand. Mange eldre hjemmeboende er helt eller delvis avhengig av pårørendes oppfølging og hjelp i tillegg til kommunale tjenester. Tilsynet tar utgangspunkt i brukernes og pårørendes rettigheter til brukermedvirkning. Det innebærer at kommunen må dokumentere at deres stemme blir hørt og tatt med i vurderingen når tjenestene skal planlegges, utføres og evalueres.

Tjenestene skal utmåles individuelt etter den enkeltes behov, og ikke etter fastsatte normer. Kommunen må følge med på at behovet over tid kan endre seg, og sørge for at tjenestene er koordinerte og tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon.

Vi har ikke undersøkt samspillet i det enkelte møte mellom tjenesteyter og bruker, men konsentrert oss om brukers/pårørendes stemme blir hørt og tatt med på en systematisk måte i utmåling og koordinering av tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Lillesand kommune tilstår/endrer/avslutter tjenester uten å sikre at regler om saksbehandling følges.

Avvik fra:

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-2 nr. 6 a) og b) (tjenester)
• Lov om pasient og brukerrettigheter § 3-1 (medvirkning)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 16 (forhåndsvarsling), §17 (opplysning av saken), § 23 (skriftlig vedtak), § 25 (begrunnelsens innhold), § 28 (klage)
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 4 første ledd

Avviket baserer seg på følgende:

• Kommunen identifiserer og dokumenterer ikke alltid klager eller nye søknader ved behov for revurdering eller endring av tjenestene. Søkerne får ikke alltid svar i form av innvilget vedtak eller avslag. Dette hindrer dem fra å komme i posisjon for å ivareta sine rettigheter ved eventuelt å klage.
• Vedtak mangler i stor grad individuelle vurderinger og begrunnelser. De mangler også nødvendige opplysninger som gir et minimum av beskrivelse av mengde, tidsbruk, type tjeneste, antall ganger besøk pr. uke mv.
• Det er innført en rutine for revurdering av vedtak. Revurdering blir foretatt uten at det er dokumentert at det er innhentet opplysninger fra kartlegging, IPLOS eller annen funksjonsvurdering av bruker om eventuelt endrede behov. (Vi så formuleringer «som før» i PROFIL)
• Bortfall av rengjøring varsles ikke alltid, og i beste fall muntlig. Kommunen sikrer ikke at brukerne og pårørende er klar over at de har rett til tjenester også ved bevegelige helligdager og i ferietiden. Noen brukere får heller ikke hjelp til dusj på (bevegelige) helligdager. Noen brukere får erstattet tjenestene, mens andre opplever at den bortfaller.
• Det er vanskelig å se spor etter individuelle vurderinger ved utmåling av praktisk bistand. Her sikter vi til forskjellige variabler som type hus brukeren bor i, størrelse, tilrettelegging, familienettverk, variabel helsetilstand og utfordringer i dagliglivet.
• Hjemmehjelpsoppgaver utføres til tider av hjemmesykepleien uten vedtak (uten formell vurdering). I hjemmesykepleien er man ikke alltid sikker på hva som skal gjøres av slike oppgaver, men man tar unna det som er nødvendig - eller etter behov / ved anledning.
• Kommunen har ikke sørget for at det er laget og iverksatt prosedyrer eller styringsdokumenter som sikrer forsvarlig saksbehandling, jf tilsendt dokumentasjon.
• Ledelsen etterspør ikke konkret evalueringer eller tilbakemeldinger (f.eks. avvikshåndtering på saksbehandling), og konsekvenser av politiske vedtak som for eksempel normen for rengjøring.

Avvik 2:

Lillesand kommune har ikke gode nok systemer for å sikre brukermedvirkning.

Avvik fra:

• Lov om pasient og brukerrettigheter § 3-1 (medvirkning), § 3-2 sjette ledd (tilpasset informasjon)
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
• Forskrift om habilitering og rehabilitering § 4 første ledd

Avviket baserer seg på følgende:

• Brukermedvirkning defineres ulikt, og myndighetskravene er i stor grad ukjente for de ansatte.
• Det finnes styrende dokumenter i kommunen som omhandler og operasjonaliserer temaet, men disse er ikke aktivt i bruk (Standard for tjenester – nov 2004)
• Brukermedvirkning har ikke vært tema for opplæring eller blitt arbeidet aktivt med internt. (Kun indirekte berørt).
• Kommunen har informasjon på papir å dele ut til brukerne/pårørende som de ikke bruker aktivt.
• Flere brukere og pårørende var usikre på hva de kunne forvente av hjelp.
• Rutine for avvikshåndtering er lite kjent (opplæring) blant ansatte og ledere og det skrives få avvik.
• Det er ikke noen rutine for å skrive avvik i forbindelse med brukermedvirkning. Eks. «får ikke dusje pga. bevegelig helligdag».
• Det er uklart hvordan avvikene håndteres internt.
• Ledelsen etterspør ikke hvordan brukermedvirkning gjennomføres i praksis, dvs. hvordan kravene etterleves.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Lillesand kommune fikk 1.3.2012 et tjenestekontor. Kommunen har vært inne i en overgangsfase der nye rutiner skal lages og innføres. Utfordringen fremover blir å lage, kvalitetssikre, vedlikeholde og evaluere de ulike rutiner (internkontrollen) man har iverksatt i forbindelse med organiseringen av tjenestekontoret. Kommunen må fange opp og bearbeide eventuelle avvik. Ansvaret for å følge dette opp dette ligger hos ledelsen, og det må legges vekt på at de ansatte får anledning til å medvirke. Det innebærer at man må ha systemer for å følge med på og evaluere internkontrollen underveis.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (LOV-2011-06-24-30)
• Lov om pasient og brukerrettigheter (LOV-1999-07-02-63)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (LOV-1967-02-1)
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene (2003.06.27 nr 0792)
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (2002.12.20 nr 1731)
• Forskrift om habilitering og rehabilitering (2001.06.28 nr 0765)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Kompetanseplan
• Kursplan
• Intern avviksmelding, samt e-post 19.4.2012 om avviksmelding
• Opplæringsskjema nyansatte
• Serviceerklæring hjemmetjenesten
• Rutine for kartlegging og risikovurdering for HMS
• Instruks legemiddelhåndtering
• Rutine for krav om innsyn IPLOS
• Lillesand kommunes interne rutiner håndbok (div.)
• Informasjon om hjemmehjelp, individuell plan, hjemmesykepleie mv..
• “Informasjon om hjemmehjelp, bolig mv.
• Standard for egenomsorg
• “Boka vår”, presentasjon av sektor for Helse og kultur

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Journaldokumentasjon (Profil) for 12 brukere.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Aust-Agder:

• Varsel om tilsyn på e-post, 24.2.2012
• Brev om tilsynets, 24.4.2012
• Brev til hjemmeboende brukere som skulle få besøk, 11.4.2012
• Kommunens oversendelse av dokumentasjon, 20.4.2012
• Brev til brukere som har hatt besøk, 25.4.2012
• Ettersendelse av vedtak om revurdering fra kommunen, 10.5.2012

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Lasse Svenstrup Andersen
Ester Hassel
Heidi Marie Vige

Egil Nordlie

Merete Steen (observatør fra Statens helsetilsyn)