Rapport frå tilsyn med tenester til rusmiddelmisbrukarar i Åmli kommune 2013

Sammendrag

Fylkesmannen i Aust-Agder gjennomførte i perioden 19.07.13 – 11.11.13 tilsyn med Åmli kommunes tenestetilbod til rusmiddelmisbrukarar.

Denne rapporten beskriver avvik som vart påpekt innan de reviderte områdene.

Følgjande områder vart omfatta av systemrevisjonen:

• Identifisering og kartlegging av hjelpebehov
• Vedtak på tenester/viderehenvisning til tverrfaglig spesialisert behandling
• Bruk av private rusinstitusjonar
• Oppfølging før, under og etter institusjonsopphald
• Samhandling med samarbeidspartnarar, herunder bruk av individuell plan

Det vart under tilsynet avdekka to avvik:

1. Åmli kommune sikrar ikkje at rusmiddelmisbrukarar med behov for langvarige og koordinerte tenester får tilbod om individuell plan
2. Åmli kommune sikrar ikkje at søknader om opphald ved private rusinstitusjonar blir behandla i tråd med loven.

Dato: 11.11.13

Hanna H. Nilsen
revisjonsleder

Bjørn Vidar Gundersen
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeida etter systemrevisjon i Åmli kommune i perioden 19.07.13 – 11.11.13. Revisjonen inngår som ein del av Fylkesmannens planlagde tilsynsverksemd i inneverande år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale helse- og omsorgstenesta etter helsetilsynslova § 2 jf. helse- og omsorgstenestelova § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen varetar ulike krav i lovgivinga gjennom sin internkontroll. Under revisjonen vart det undersøkt:

• hvilke tiltak kommunen har for å avdekke, rette opp og førebygge overtredelse av lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• om tiltaka følgjes opp i praksis og om nødvendig korrigerast
• om tiltaka er tilstrekkelige for å sikre at lovgivinga overhaldas

Ein systemrevisjon gjennomføras ved gransking av dokumenter, ved intervjuar og andre undersøkelser.

Rapporten omhandlar avvik som er avdekka under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunens arbeid innanfor de områder tilsynet omfatta. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift.

2. Beskrivelse av verksemda - spesielle forhold

Åmli er ein skogbrukskommune på 63 km2 med ca. 1800 innbyggjarar. Kommunen er organisert med rådmann som øverste leiar, med leiare for 11 avdelingar under seg. Tenester til rusmiddelmisbrukere ytes hovedsaklig av Helse- og familieavdelinga ved Psykisk helse/rus, som har ansvar for oppfølging. Heimesjukepleien er ansvarlig for utdeling av LAR-medikasjon, og Nav bistår i forbindelse med arbeid og økonomi.

Psykisk helse/rus har to årsverk fordelt på tre personer, og ei brukergruppe på ca 40 brukarar. Av desse er det anslått at det er 13 som har eit rusmiddelproblem. Det er i dag 6 rusmiddelmisbrukarar som har vedtak på oppfølgingstenester frå kommunen. Ei tverrfaglig samansett gruppe beståande av medlemmer frå ulike tenester og nivå i kommunen har utarbeida ein heilhetlig ruspolitisk handlingsplan for Åmli kommune. Av handlingsplanen går fram at rus ikkje er eit stort problem i kommunen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 19.07.13. Oversikt over dokumenter kommunen har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet “Dokumentunderlag”.

Formøte ble avholdt 24.09.13.

Brukarintervjuer ble gjennomført 27.09.13 til innretning av tilsynet. Fylkesmannen kom per telefon i kontakt med 5 av de 6 brukarane med oppfølgingstenester frå kommunen.

Opningsmøte ble avholdt 30.09.13.

Intervjuar - 6 tilsette ble intervjua.

Sluttmøte ble avholdt 01.10.13

4. Hva tilsynet omfatta

Tema for tilsynet var kommunens tenester til rusmiddelmisbrukarar. Tilsynet skulle undersøke om kommunen gjennom sine styringssystemer sikrar at:

• rusmiddelmisbrukares behov for tenester blir identifisert og kartlagt, om henvendelser blir registrert og om kartleggingsprosessen dokumenterast
• rusmiddelmisbrukarar får vedtak på kommunale tenester de har krav på, og at vedtaka er i tråd med krava i forvaltningslova
• rusmiddelmisbrukarar blir henvist til tverrfaglig spesialisert behandling i de tilfelle hvor det kommunale tilbodet ikkje er tilstrekkelig
• søknader om heldøgns omsorgstilbod blir identifisert og saksbehandla i tråd med lovgivinga
• rusmiddelmisbrukarar får oppfølging før, under og etter institusjonsopphald
• rusmiddelmisbrukarar får eit koordinert tilbod, herunder individuell plan

5. Funn

Avvik 1:

Åmli kommune sikrar ikkje at rusmiddelmisbrukarar med behov for langvarige og koordinerte tenester får tilbod om individuell plan.

Avvik frå følgjande myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1 jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5, forskrift om individuell plan § 16 jf. § 18, internkontrollforskriften § 4.

Avviket byggjer på følgjande:

• Kommunen har ikkje rutinar for å tilby eller iverksette individuell plan
• Av intervjuar med leiinga og tilsette går det fram at kommunen ikkje bruker individuell plan
• Under dokumentgjennomgang vart det ikkje funne spor av individuelle planar, og det er ikkje dokumentert at brukarar har fått tilbod om individuell plan og takka nei

Kommentar: Møter og anna samhandling med andre tenesteytarar, samt brukars mål og ønskjer vert og i liten grad dokumentert i kommunens journalsystem forøvrig.

Avvik 2:

Åmli kommune sikrar ikkje at søknader om opphald ved privat rusinstitusjon blir behandla i tråd med loven.

Avvik frå følgjande myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7, pbrl § 2-1a, internkontrollforskriften § 4, fvl §§ 18, 25 første ledd, 28, 29.

Avviket byggjer på følgjande:

• Det er uklare oppgåvelinjer mellom Psykisk helse/rus og Nav med hensyn til hvem som skal behandle søknader om opphald ved privat rusinstitusjon
• Kommunen har ikkje systematiske opplæringstiltak som sikrar at tilsette i Nav har lovforståelse til å behandle søknader om opphald ved rusinstitusjon
• Søknad om opphald ved privat rusinstitusjon i påvente av offentleg behandling vart behandla som ein søknad om økonomisk støtte utan at bruker fikk informasjon om kommunens øvrige tenestetilbod eller informasjon om klageadgang
• Vedtak om avslag fyller ikkje forvaltningslovas formkrav, og inneheld ikkje heimelshenvisning, informasjon om innsynsrett og klageadgang

6. Vurdering av kommunens styringssystem

Det er få skriftlege rutinar i kommunen for tenester til rusmiddelmisbrukarar, som blant anna henger samen med kommunens størrelse og organisering. Det er kort avstand mellom de ulike avdelingane i kommunen, og tilsette opplever at det er lav terskel for å komme samen og drøfte løysingar til beste for brukarane. Det er og faste møtepunkter mellom avdelingane som sikrar samhandling og evaluering av vedtak/tenester. De tilsette beskriver godt samarbeid med legene i kommunen og spesialisthelsetenesten. Møter og tverrfaglig samhandling vert imidlertid i liten grad dokumentert, og kommunen har ikkje rutinar for bruk av individuell plan.

Ein individuell plan skal vere eit verktøy og ein metode for samarbeid mellom brukar og tenesteapparatet, og mellom de ulike tenesteytere. Rusmiddelbrukarar med behov for langvarige og koordinerte tenester har krav på, og vil kunne ha stor nytte av ein slik plan, hvor mål og ønskjer er nedtegna som utgangspunkt for det vidare brukarforløp. Brukar har rett til, og skal oppfordrast til å delta aktivt i arbeidet med ein slik plan, med anledning til sjølv å beskrive behov for tenester, ønskjer og mål som er viktige. Planen skal og sikre framdrift, og sikre at det til ein kvar tid er ein tenesteyter som har hovudansvaret for oppfølging. Mangel på eit planmessig dokument eller systematisk journalføring av arbeidet medfører risiko for tap av oversikt og framdrift, og ein risikerer at ikkje brukar får eit helhetlig, koordinert og individuelt tilpassa tilbod.

Det er ikkje klart for alle tilsette hvem som skal behandle søknader om opphald ved privat rusinstitusjon, og etter hvilket lovverk slike søknader skal behandlast. Dette kan medføre at brukarar ikkje får tenester de har behov for og krav på. Rusmiddelmisbrukarar er ei sårbar brukergruppe som i liten grad kjenner sine egne rettigheter. Det er derfor viktig at tilsette har god oversikt over kommunens samla tenestetilbod, slik at brukarar kan få råd og veiledning og eventuelt henvises vidare ved behov for andre kommunale tjenester. Klar ansvar- og oppgåvefordeling er nødvendig for å sikre godt samarbeid, og for å sikre at rusmiddelmisbrukere får et koordinert tilbod.

7. Regelverk

Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. av 30. mars 1984 nr. 15

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.(khol) av 24. juni 2011 nr. 30

Lov om pasient- og brukerrettigheter (pbrl) av 2. juli 1999 nr. 63

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl) av 10. februar 1967

Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator av 16. des 2011

Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731

8. Dokumentunderlag

Kommunens dokumentasjon knytta til den daglige drift og andre forhold av betyding som ble gjennomgått i forkant av revisjonsbesøket:

• Organisasjonskart
• Oversikt over tilsette i Psykisk helse/rus og Nav
• Oversikt over rusmiddelmisbrukere med tjenester frå kommunen
• Stillingsbeskrivelse Psykisk helse/rus
• Prosedyre for risiko- og sårbarhetsanalyse
• Prosedyre for håndtering av avvik, uønska hendelser, kritikkverdige forhold, korrigerende og forebyggende tiltak
• Prosedyre for håndtering av vold, trusler og trakassering/mobbing
• Prosedyre for henvisning til Psykisk helse/rus
• Rutinebeskriving Psykisk helse/rus
• Søknad Psykisk helse/rus
• Skjema for samtykkeerklæring
• Verdigrunnlag for tilsette
• Etiske retningslinjer for Åmli kommune (K09/129)
• Strategisk kompetanseplan for Helse- og familieavdelinga og Omsorgsavdelinga
• Rusmiddelpolitisk handlingsplan 2012/2016 (K13/22)

Dokumentasjon som ble framlagt under tilsynsbesøket:

• 6 vedtak etter khol § 3-2 første ledd nr. 6 med underlagsmateriale/journal
• 1 søknad og vedtak om opphald ved privat rusinstitusjon

Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 19.07.13
• Brev med oversendelse av styringsdokumentasjon mottatt 10.09.13
• Program for tilsyn datert 27.09.13

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjua.

Ikke publisert her

Frå tilsynsmyndighetene deltok:
Hanna H. Nilsen (revisjonsleder)
Bjørn Vidar Gundersen (revisor)