Helsetilsynet

Fylkesmannen i Buskerud

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Buskerud har gjennomført tilsyn med Drammen kommunes bruk av omsorgstiltaket GUTS til rusmiddelavhengige etter sosialtjenestelovens kap 4 og 6. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens styring og kontroll med at tjenestemottakere som får innvilget opphold på GUTS får et forsvarlig tjenestetilbud.
  • Den kommunale oppfølgingen av tjenestemottakere som oppholder seg på Guts
  • Tildelingen av plass på GUTS

Fylkesmannen har under revisjonen funnet grunnlag for å gi Drammen kommune følgende avvik:

”Drammen kommune sikrer ikke en forsvarlig utskrivning av beboerne som har fått innvilget plass ved GUTS”.

Fylkesmannen mener Drammen kommune ikke i tilstrekkelig grad sikrer at beboere som skrives ut fra GUTS før forutsatte tid får ivaretatt sin rett til å klage over vedtaket eller beslutningen.

Dato: 22.03.07

Anne-Lene Egeland Arnesen
revisjonsleder
Anne Cathrine Dahl
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Drammen kommune, i perioden 30.11.06 – 22.02.07. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

GUTS er et døgnbemannet tilbud for rusmiddelavhengige og drives av Filadelfiamenigheten i Drammen. GUTS startet sin virksomhet i 2005 og det ble inngått avtale med Drammen kommune om kjøp av 2 faste plasser til avtalt pris. Denne avtalen ble justert noe men i hovedsak videreført høsten 2006. Den avtalen som er inngått innebærer at Drammen kommune benytter plasser ved GUTS som en del av det kommunale tjenestetilbudet. I avtalen er det stilt en rekke krav til GUTS, både når det gjelder rapportering, kompetanse og overholdelse av aktuelt regelverk. Det er også inngått avtale om at GUTS skal ha et kvalitetssikringssystem. Dette arbeidet er påbegynt og skal etter planen sluttføres våren 2007.

Ved GUTS er det ansatt en daglig leder og det er totalt 5 årsverk fordelt på 9 ansatte. I tillegg er virksomheten basert på frivillig arbeid. Det er 8 plasser ved GUTS og i tillegg en kriseplass. Det oppholder seg til enhver tid beboere fra flere kommuner, men det er kun Drammen kommune som har inngått fast avtale om disponering av plasser.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30.11.06.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 21.02.07.

Intervjuer
8 personer ble intervjuet – 2 av disse var tjenestemottakere ved GUTS.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Det ble gjennomført befaring ved GUTS 21.02.07

Sluttmøte ble avholdt 22.02.07.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke praksisen på det aktuelle området, om dette er i tråd med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også på alle områder vurderes om virksomheten har styringssystemer som er tilstrekkelig for å sikre et forsvarlig tjenestetilbud.

Fylkesmannen har under dette tilsynet fokusert på tre hovedområder knyttet til Drammen kommunes bruk av omsorgstiltaket GUTS:

1. Kommunens styring og kontroll med at tjenestemottakere som får innvilget opphold på GUTS får et forsvarlig tjenestetilbud.

2. Den kommunale oppfølgingen av tjenestemottakere som oppholder seg på GUTS

3. Tildelingen av plass på GUTS

1. Kommunens styring og kontroll med at brukere som får innvilget opphold på GUTS får et forsvarlig tjenestetilbud.

Under dette området har vi sett nærmere på om Drammen kommune sikrer at GUTS ivaretar beboernes rettigheter under oppholdet. Drammen kommune har inngått avtale med GUTS om at kommunen skal disponere et visst antall plasser. Oppholdet er dermed å anse som en del av kommunens tjenestetilbud, og kommunen har plikt til å la egne internkontrolltiltak omfatte GUTS fordi de benytter plassene som en del av sitt tjenestetilbud og tjenesten innvilges av kommunen. Kommunen må ha oversikt over og kontroll med at beboernes rettigheter blir ivaretatt. Drammen kommune må overfor tilsynsmyndigheten redegjøre for hvordan de oppfyller denne plikten.

Når Drammen kommune benytter GUTS som en del av sitt tjenestetilbud og fatter vedtak om opphold, vil også kommunen være ansvarlig for kvaliteten på tjenesten. Kommunen må holde seg orientert om driften ved GUTS for å være forsikret om at driften er forsvarlig. For å ha nødvendig oversikt og kontroll må det stilles krav om at GUTS også har sine styringssystemer på plass. Drammen kommune står fritt til å velge måter å ivareta dette ansvaret på, men Fylkesmannen må gjennom tilsynet vurdere om den løsningen som er valgt er god nok.

2. Den kommunale oppfølgingen av tjenestemottakere som oppholder seg på Guts

Dette er en del av det Fylkesmannen også vurderte under område 1, men vi har her fokusert nærmere på den konkrete oppfølgingen av de brukerne som har fått plass på GUTS og hvilke system som er etablert for å sikre at oppfølgingen skjer i samsvar med sosialtjenestelovens bestemmelser. Vi har vurdert rutiner og praksis rundt dette fra kommunens side, hva som er formålet med oppfølgingen og hvordan denne delen av arbeidet dokumenteres. Vi har også sett nærmere på hvorvidt endring av tjenestebehov fanges opp under oppholdet og erstattes av andre mer relevante og adekvate tjenester eller henvisning til spesialisert behandling. Vedtak som er fattet skal iverksettes straks. Vi har sett nærmere på rutiner og praksis rundt dette og hvilke tiltak som iverksettes fra kommunens side dersom vedtaket ikke kan iverksettes som forutsatt. Hvilke rapporteringer dette i tilfelle utløser og om det resulterer i korrigerende tiltak for å hindre at dette gjentar seg.

3. Tildelingen av plass på GUTS

Fylkesmannen har her vurdert hvordan tildeling av dette tjenestetilbudet foregår, om det er kjent for andre deler av tjenesteapparatet i kommunen at denne tjenesten finnes og hvem som har ansvaret for innvilgelsen. Vi har også undersøkt hvordan kartleggingen av tjenestebehovet foregår, om det fattes vedtak om tildeling og hvorvidt brukerne henvises videre til andre deler av kommunen dersom kartleggingen avdekker andre behov for tjenester.

Vi har også undersøkt om GUTS tar imot beboere som har fått vedtak om opphold, og hvorvidt utskrivning foregår, spesielt når dette skjer før forutsatt oppholdstid er ute.

5. Funn

Avvik:

Drammen kommune sikrer ikke en forsvarlig utskrivning av beboerne som har fått innvilget plass ved GUTS.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenestelovens §§ 8-1 og 7-6. Forskrift til sosialtjenesteloven § 5-17.

Kommentar:
I følge sosialtjenestelovens § 4-2 d omfatter de sosiale tjenestene blant annet plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til de som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker. Hva som skal regnes som bolig med heldøgns omsorgstjeneste er definert i § 7-2 i forskrift til sosialtjenesteloven. Begrepet ”institusjon” er ikke klart definert. Uklarheten er blitt større etter rusreformen da fylkeskommunens ansvar for institusjoner for rusmiddelmisbrukere ble overført til de regionale helseforetakene og dermed ikke lenger er regulert i sosialtjenesteloven. Helse – og omsorgsdepartementet har uttalt i rundskriv I-5/2006 at sterke grunner taler for å tolke begrepet institusjon vidt, og Fylkesmannen legger til grunn ved sitt tilsyn at GUTS er å anse som bolig med heldøgns omsorgstjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 d.

Det er Drammen kommune ved Senter for rusforebygging som fatter vedtak om plass ved GUTS. Dette blir formelt gjort i medhold av sosialtjenestelovens § 6-1 og er å anse som et tiltak for å hjelpe den enkelte til å komme bort fra sin rusmiddelavhengighet. Det blir også brukt overfor personer som er i en slik situasjon at de ikke kan dra omsorg for seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, jf

§ 4-3. Når plassen er tildelt etter søknad til kommunen blir det fattet vedtak om plass etter sosialtjenestelovens § 8-1 og forvaltningslovens bestemmelser. Dette innebærer at den som har fått vedtak om plass også er tidelt en rettighet etter sosialtjenesteloven. Dersom denne retten skal bortfalle før forutsatt tid for oppholdet er ute, må det fattes nytt vedtak som enten må begrunnes i endret tjenestebehov eller at tiltaket som ikke har hatt ønsket effekt. Kommunen må i en slik situasjon vurdere om vedkommende fortsatt har et behov for kommunale tjenester og i så fall innvilge dette i nytt vedtak. Det er i § 7-6 lagt til grunn at tvungen utskrivning også kan skje dersom det er forhold ved vedkommende som gir saklig grunn for utskrivning. I slike tilfeller er det tilstrekkelig at institusjonen fatter beslutning om utskrivning, men kommunen skal etter sosialtjenestelovens § 7-6 gi regler for hvordan disse beslutningene skal fattes.

Vedtak om bortfall eller endring av tjenester kan påklages til Fylkesmannen, jf sosialtjenestelovens § 8-1 og forvaltningslovens § 28. Beslutninger om utskrivning som blir gjort av den enkelte institusjon kan også påklages til Fylkesmannen, jf forskriftens § 5-17.

Avviket bygger på følgende:

  • Det fremgår ikke av de skriftlige rutinene at det skal fattes vedtak i forbindelse
  • med utskrivning når oppholdet avbrytes mot den enkeltes vilje og før den fastsatte
  • tid for oppholdet er ute.
  • Drammen kommune har ikke fattet skriftlige vedtak om utskrivning.
  • GUTS har ikke truffet skriftlige beslutninger om utskrivning.
  • Drammen kommune har ikke utarbeidet regler for hvordan utskrivning fra GUTS skal besluttes.
  • Det er i avtalen mellom Drammen kommune og GUTS besluttet at inntak forutsetter vedtak fra SFR, men det er ikke presisert hvordan utskrivning skal foregå.
  • I årsrapporten fra GUTS for 2005 er det vist til at konsekvensen ved negativ urinprøve blir drøftet med innsøkende sosialkontor, men det er ikke omtalt nærmere hvordan utskrivning skal besluttes og hvordan beboernes rett til å klage over beslutningen ivaretas.

6. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester §§ 2-6, 4-3, 4-2d, 6-1, 7-5, 7-6, 7-10 og 7-11.
  • Forvaltningsloven0
  • Forskrift av 4. desember 1992 til lov om sosiale tjenester kap 5
  • Forskrift av 20.12.02 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart/beskrivelse av Drammen kommunes administrative og faglige oppbygging
  • Oversikt over ansatte ved GUTS og deres formelle kompetanse
  • Oversikt over ansatte i Drammen kommune som fatter vedtak og deres formelle kompetanse
  • Oversikt over ansatte i Drammen kommune med ansvar for oppfølging av klienter som oppholder seg på Guts
  • Ny oppdatert avtale om kjøp av plasser mellom Drammen kommune og Guts
  • Årsrapport fra GUTS 2005
  • Bekreftelse på at det ikke er rapportert noen hendelser, jf pkt 7 i avtalen mellom GUTS og Drammen kommune
  • Kopi av månedlige lister som er sendt SFR i hele 2006, jf pkt 10 i avtalen
  • Kopi av kvalitetssikringssystem utarbeidet av GUTS
  • Kommunale retningslinjer/rutiner/prosedyrer for tildeling av plass ved GUTS og oppfølging under oppholdet.
  • Bekreftelse på at det ikke er gjennomført brukerundersøkelser ved GUTS i 2006
  • Kopi av referat fra ansvarsgruppemøter som er gjennomført for beboere på GUTS siste halvdel av 2006.
  • Kopi av samtlige vedtak om opphold på GUTS i 2006
  • Bekreftelse på at det ikke er fattet vedtak om beslaglegging og tilintetgjøring av rusmidler, herunder legemidler under oppholdet ved GUTS.
  • Bekreftelse på at det ikke er fattet vedtak om kontroll av post
  • Bekreftelse på at det ikke er fattet vedtak om kroppsvisitasjon og ransaking av rom og eiendeler
  • Bekreftelse på at det ikke er fattet vedtak om å nekte beboerne besøk
  • Kopi av 111 tvangsprotokoller som er ført i 2006. Nærmere 40% av disse viste at det ble avlagt positiv urinprøve.
  • Interne regler beboerne må forholde seg til under oppholdet ved GUTS
  • Standardinformasjon til aktuelle beboere før opphold på GUTS.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Kvalitetssikringsrutiner som hittil er utarbeidet ved GUTS og som er knyttet direkte til arbeidet med beboerne som oppholder seg på GUTS..
  • Samtlige protokoller som blir ført ved GUTS
  • Klientmappen ved GUTS til beboerne fra Drammen kommune som nå oppholder seg på GUTS
  • 15 klientmapper tilhørende klinter fra Drammen kommune som har hatt opphold ved GUTS i 2006 og 2007.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 30.11.06 – Varsel om tilsyn
  • 22.12.06 – Endring av tidspunkt for tilsyn
  • 24.10.07 – Oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Drammen kommune
  • 07.02.07 – Oversendelse av program for tilsynet

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Lars Bjerke

Omsorgsdirektør

X

John Dutton

Virksomhetsleder - SFR

X

X

Bente Moen

Teamleder – SFR

X

X

X

Undis Lium Erstad

Saksbehandler - SFR

X

X

X

Linn Kristin Gratland

Saksbehandler - SFR

X

Bjørgunn Nyhus Gran

Saksbehandler – SFR

X

Torunn Wold Evensen

Saksbehandler – SFR

X

Anne Marie Lie

Saksbehandler – SFR

X

Anya Alme

Saksbehandler – SFR

X

Johnny Årnes

Daglig leder – GUTS

X

X

X

Anne C. Reinholtsen

Nestleder – GUTS

X

X

Øyvind Mørch

Miljøarbeider

X

X

X

2 beboere ved GUTS som har fått vedtak om opphold fra Drammen kommune

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl
Seniorrådgiver Anne-Lene Egeland Arnesen