Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Buskerud

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Kommunens styringssystemer
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Buskerud gjennomførte i perioden 25.1.2008 – 5.6.2008 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Ringerike kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Ved tilsynet i Ringerike kommune ble det gjort funn som avdekket tre avvik:

  1. Barn og unge i skolepliktig alder med psykiske problemer får ikke nødvendig og riktig hjelp til rett tid fordi Ringerike kommune ikke sikrer behovsdekkende tjenester.
  2. Ringerike kommune sikrer ikke at barnevern-, sosial- og helsetjenesten samarbeider slik at utsatte barn og unge i skolepliktig alder får nødvendig og rett hjelp til rett tid på en samordnet måte.
  3. Ringerike kommune sikrer ikke at sosial- og Barneverntjenesten samarbeider godt nok i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av overgangen fra barnevern- til sosialtjeneste for aldersgruppen 18 – 23 år.

Det ble ikke gitt noen merknader ved dette tilsynet.

Dato: 18.6.2008

Ole H. Bals
revisjonsleder
Ellisiv Hegna
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 25.1.2008 – 5.6.2008 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Buskerud. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ringerike kommune har 28 523 innbyggere. De aktuelle tjenestene for dette tilsynet var sosialtjenesten, rustjenesten, psykiatritjenesten, skolehelsetjenesten og Barneverntjenesten. Barnevern, Rus, Psykiatri og Forebyggende enhet barn/unge er alle organisert i resultatenheten Familie og Velferd. Sosialkontortjenesten (økonomisk sosialhjelp) er organisert i Nav Ringerike. Forebyggende enhet barn/unge er forutsatt å skulle følge opp barn og unge med psykiske problemer. Denne virksomheten inneholder helsestasjonstjenesten, skolehelsetjenesten, helsestasjon for ungdom, ungdomskontakten, ungdomsklubber og SLT. Psykiatritjenesten har voksne som sin målgruppe.

Ringerike kommune har, i samarbeid med Hole kommune, ansatt en SLT-koordinator i 100% stilling. SLT er organisert i tre nivåer: Styringsgruppe med ordførere og rådmenn, AU som drøfter prinsipielle saker og Fagteam som drøfter enkeltsaker. På alle ungdomsskolene og på 2 barneskoler samt på Arbeidsinstituttet og videregående skoler er det etablert lokale, tverrfaglige team, som kalles Fagteam. I disse teamene møter politi, helse, ungdomskontakt, skolen og barnevernet. Drøftingene foregår anonymt hvis ikke samtykke er innhentet på forhånd. Sosialtjenesten og Psykiatritjenesten er ikke representert i disse gruppene. Samarbeidsmøter om enkeltbarn formaliseres ved ansvarsgrupper.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.1.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt den 7.5.2008.

Åpningsmøte ble avholdt 4.6.2008.

Intervjuer:
13 personer ble intervjuet.

Telefonintervjuer med samarbeidspartnere ble gjennomført i uke 20 – 23, ved at rektor på to forskjellige skoler – en barneskole og en ungdomsskole – ble intervjuet. I tillegg ble det også gjennomført telefonintervju med SLT-koordinator, leder for Flyktninge-/innvandrertjenesten, leder av Ungdomskontakten og leder av Bestillerenheten.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring ved dette tilsynet.

Sluttmøte ble avholdt 5.6.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier. Tilsvarende ble det også undersøkt om helsetjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å gi tre avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Avvik 1:

Barn og unge i skolepliktig alder med psykiske problemer får ikke nødvendig og riktig hjelp til rett tid fordi Ringerike kommune ikke sikrer behovsdekkende tjenester.

Avvik fra:

  • kommunehelsetjenesteloven § 6-3 første og tredje ledd, jf § 1-3 a, jf §§ 1-1 første ledd og 2-1 første ledd

Kommentar:
Kommunen skal sørge for faglig forsvarlig helsehjelp til enhver som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen. Dette betyr bl.a. at tjenestetilbudet til enhver tid må organiseres og dimensjoneres i forhold til det behov som befolkningen har.

Observasjoner som ligger til grunn for avviket:

  • Det er ikke etablert tilstrekkelige tjenester i kommunehelsetjenesten til å sikre at barn og unge med psykiske problemer får nødvendig hjelp på faglig forsvarlig måte
  • Det er ulike oppfatninger av hvilken deltjeneste som har ansvaret for oppfølging av barn og unge med psykiske problemer i kommunen
  • Det fremkom at manglende psykisk helsetilbud på kommunalt nivå medfører henvisninger til spesialisthelsetjenesten (BUP). Dette medfører at nødvendig helsehjelp ikke blir gitt til rett tid, på forsvarlig måte og på rett nivå

Avvik 2:

Ringerike kommune sikrer ikke at barnevern-, sosial- og helsetjenesten samarbeider slik at utsatte barn og unge i skolepliktig alder får nødvendig og riktig hjelp til rett tid på en samordnet måte.

Avvik fra:

  • sosialtjenesteloven § 3-2
  • barnevernloven § 3-2
  • kommunehelsetjenesteloven § 1-4 annet ledd
  • forskrift om helsestasjon og skolehelsetjeneste § 2-3 annet ledd, jf. intemkontrollforskriftene

Kommentar:
Kommunen skal gjennom internkontrollen på områdene barnevern, helse og sosial sikre at lovverket på områdene blir fulgt. Etter barnevernloven § 3-2 annet ledd skal barneverntjenesten samarbeide med andre instanser i kommunen når dette kan bidra til å løyse barneverntjenestens oppgaver. Regelen omfatter samarbeid i enkeltsaker. Det er kommunen som har ansvar for generell forebyggende virksomhet, jf barnevernloven § 3-2 første ledd, og barneverntjenesten har et spesielt ansvar for å avdekke problem så tidlig at tiltak kan settes inn for å unngå varige skader.

Formålet med barnevernloven er blant annet å sikre rett tjeneste til rett tid, jf barnevernloven § 1-1. Sviktende samarbeid kan føre til at dette ikke blir oppfylt i det enkelte tilfellet.

Etter sosialtjenesteloven § 3-2 skal sosialtjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse egne oppgaver etter loven.

Etter kommunehelseloven § 1-4 annet ledd skal helsetjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse egne oppgaver etter loven. Samarbeidsplikten gjelder også i enkeltsaker.

Helsestasjons-/skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med blant annet kommunale tjenester, jf forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1 tredje ledd.

Observasjoner som ligger til grunn for avviket:

  • Kommunen har ikke etablert et system som sikrer at alle ansatte får tilstrekkelig kunnskap om de ulike deltjenester og rammer, slik at de kan vurdere om disse bør trekkes inn i samarbeidet i forhold til barn og unges individuelle behov
  • Sosialtjenesten (Nav), Skolehelsetjenesten og Psykisk helse har ikke rutiner som sikrer at de melder saker til Barneverntjenesten
  • Skolehelsetjenesten og Psykisk helse har høy terskel for å melde saker til Barneverntjenesten. Dette medfører at det kan ta for lang tid før bekymring for barn og unge blir formidlet
  • Det er ikke dokumentert felles opplæring knyttet til om og når saker skal meldes til barnevernet
  • Sosialtjenesten, Skolehelsetjenesten og Psykisk helse har ikke oversikt over hvilke meldinger de sender eller bør sende til Barneverntjenesten, og har dermed heller ikke noe system for å vurdere om de overholder sine lovpålagte plikter overfor Barneverntjenesten
  • Barneverntjenesten har ikke etablert rutiner som sikrer at det blir gitt nødvendige tilbakemeldinger til relevante samarbeidspartnere
  • Det er ikke etablert faste samhandlingsarenaer for aldersgruppen 6 til 16 år, hvor Psykisk helse og Sosialtjenesten inngår som aktører
  • Fagteam ved skolene er presentert som eneste tverrfaglige samarbeidarena for utsatte barn i skolepliktig alder. Dette er imidlertid bare etablert ved to av barneskolene. Enkelte fagteam har i perioder ikke vært i funksjon
  • Det ble opplyst at det er rektor ved den enkelte skole som avgjør hvorvidt fagteam skal etableres.

Avvik 3:

Ringerike kommune sikrer ikke at Barneverntjenesten og Sosialtjenesten (Nav) samarbeider i tide i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av overgangen fra barnevern- til sosialtjeneste for aldersgruppen 18 – 23 år.

Avvik fra:

  • Barnevernloven § 1-3
  • Sosialtjenesteloven § 3-2

Kommentar:
Barnevernloven § 1-3, jf internkontrollforskriften innebærer at kommunen skal sikre at barnevernet i god tid før opphør av barneverntjenester ved fylte 18 år undersøker behovet for andre tjenester eller tiltak og eventuelt forbereder og samarbeider med Sosialtjenesten.

Sosialtjenesteloven § 3-2, jf § 4-3 og internkontrollforskriften innebærer at kommunen skal sikre at Sosialtjenesten samarbeider ved spørsmål om behov for tjenester etter sosialtjenesteloven.

Observasjoner som ligger til grunn for avviket:

  • Det fremkom at kontakt mellom Barneverntjenesten og Sosialtjenesten (Nav) finner sted svært kort tid før formell overføring. Dette er ikke i samsvar med egne rutiner
  • I tiltaksplanen til et barn med store hjelpebehov og som fyller 18 år innen 1 måned, er ikke overgangen til andre tjenester omtalt
  • Det fremkom at Barneverntjenesten i liten grad vurderer om det er nødvendig å videreføre hjelpetiltak i deres regi når ungdom fyller 18 år
  • I saker der tiltak avsluttes ved fylte 18 år, blir ikke ungdommene rutinemessig informert om sin adgang til å be om videre oppfølging fra Barneverntjenesten på et senere tidspunkt
  • Plikten til å gi slik informasjon var lite kjent i virksomheten
  • I en fremlagt sak ble det uttrykt klart ønske om videreføring av barneverntiltak etter fylte 18 år. Dette ble ikke fulgt opp på annen måte enn å be vedkommende om å skrive en klage
  • Det er ikke etablert noen samarbeidsarena der Barneverntjenesten, Sosialtjenesten og ev. andre hjelpeinstanser har mulighet til å drøfte videreføring av tiltak etter fylte 18 år

6. Kommunens styringssystemer

Ved dette tilsynet ble det avdekket svikt i virksomhetens styringssystemer. Ringerike kommune har ikke definert et overordnet mål for det tverrfaglige samarbeidet for barn og unge. Kun Barneverntjenesten har beskrevet sitt samarbeid med de aktuelle virksomheter / deltjenester. Av fremlagt dokumentasjon fremgår det ikke at det er etablert et system som gjør det mulig å påse om de samarbeidsarenaer som er opprettet, fungerer som forutsatt. Kommunen har ikke foretatt en risikovurdering av manglende samhandling mellom ulike tjenester. Det er heller ikke lagt opp til eller gjennomført avviksrapportering på området.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • 2 oversikter over organisering av tjenester i kommunen
  • 3 referater / samarbeidsavtaler som gjelder tverrfaglig samarbeid
  • 6 kartleggingsskjemaer og rutiner for enkelttjenester og tverrfaglig samarbeid

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

Den 7.5.2008:

  • 23 saksmapper på barnevernsaker
  • 10 tiltaksplaner i barnevernsaker 16 – 23 år
  • 14 saksmapper på sosialsaker (økonomisk stønad sostjl. kap. 5)
  • 10 skolehelsetjenestejournaler
  • 11 psykisk helse-journaler

Bedt om den 4. og 5.6.2008:

  • ytterligere 11 saksmapper på barnevernsak (7 ble fremlagt)
  • ytterligere 10 saksmapper på sosialsaker (9 ble fremlagt)

Til sammen 84 saksmapper.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 25.1.2008 Varsel om tilsyn
  • 10.3.2008 Innsendt dokumentasjon
  • 7.4.2008 Brev med program for revisjonen og anmodning om mer dokumentasjon
  • 2.5.2008 E-post med anmodning om mer dokumentasjon
  • Diverse e-poster om endringer i programmet
  • 26.5.2008 Brev til Barneverntjenesten og Nav om ønskede verifikasjoner

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Anne Lovise Singelstad

Enhetsleder Forebyggende arbeid barn og unge

X

X

X

Lillian Larson

Enhetsleder Rus

X

X

X

X

Kjellaug A. Myrseth

Enhetsleder Psykisk helse

X

X

X

Elisabeth Djønne

Virksomhetsleder Familie og Velferd

X

X

X

X

Mona Dalen

Barnevernleder

X

X

X

X

Tove Emilsen

Fagkoordinator Nav

X

X

X

X

Solveig Fruseth

Sosionom Nav

X

X

X

Marianne Gjerdalen

Helsesøster

X

X

X

Peer Cato Sjursen

Barnevernpedagog

X

X

X

May Brit Magnussen

Psykiatrisk sykepleier

X

X

X

Torill Foss

Sosionom Nav

X

X

X

Sølvi Bergerud

Helsesøster

X

Malin Engeseth

Barnevernpedagog

X

X

X

Karianne Berg

SLT-koordinator

X

John Helge Klausen

Leder Nav Ringerike

X

X

Sveinung Homme

Kommunalsjef

X

Magnus Mathisen

Kontorsjef, Rådmannens stab

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: Seniorrådgiver Ole H. Bals, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Rådgiver Marit Eide, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Seniorrådgiver Ellisiv Hegna, Helsetilsynet i Buskerud
Observatør: Rådgiver Kristine Heldal Langkaas, Helsetilsynet i Buskerud