Helsetilsynet

Fylkesmannen i Buskerud

Oppfølging av tilsynet
I dette tilsynet ble det ikke funnet avvik fra lov eller forskrift. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med Drammen kommunes plikt til å tilby og tildele midlertidig husvære til personer som ikke klarer å finne dette selv. Formålet med tilsynet har vært å undersøke om kommunen har et midlertidig botilbud av tilfredsstillende kvalitet og om kommunen sikrer en forsvarlig tildeling etter sosialtjenesteloven § 4-5. Kommunens generelle plikt til å hjelpe personer som ikke kan ivareta egne interesser på boligmarkedet, eller har spesielle behov, men å skaffe bolig, jf sosialtjenesteloven § 3-4, er ikke omfattet av tilsynet.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Tilsynet avdekket ikke forhold som ga grunnlag for å gi avvik, men det ble gitt følgende merknad:

  • Drammen kommunes informasjon om hjelpeplikten ved akutt behov for husvære er svært begrenset.

Merknaden er gitt fordi vi mener det er en viss risiko for at personer som har behov for hjelp fra kommunen ikke får nødvendig informasjon om at kommunen har en hjelpeplikt og hvor de eventuelt skal henvende seg for å få dette. I dag er det kun informasjon på kommunens internettside, men ingen annen skriftlig informasjon som kommunens servicekontor og ekspedisjoner kan benytte.

Dato: 23.03.09

Anne-Lene Egeland Arnesen
revisjonsleder
Anne Cathrine Dahl
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Drammen kommune i perioden 15.01.09 - 23.03.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Som følge av klagesaker Fylkesmannen har fått til behandling, oppslag i media og direkte kontakt fra klienter og pårørende, mente Fylkesmannen det var en risiko for at denne tjenesten ikke fungerte tilfredsstillende i Drammen kommune. Situasjonen ble derfor undersøkt nærmere i form av et systemrettet tilsyn. Tilsynet gjennomføres også som en oppfølging av det tilsyn som ble gjennomført i Drammen kommune i 2005 hvor det ble gitt avvik fordi kommunen ikke kunne dokumentere at rusmisbrukere med et akutt boligbehov fikk tilbud om midlertidig husvære utover opphold på Natthjemmet.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Drammen er en kommune med ca 60 000 innbyggere. Kommunens administrative hovedstryktur er organisert med to myndighetsnivå. Den administrative toppledelse består av rådmann og seks direktører. Det er opprettet 41 virksomheter (foruten de fristilte virksomhetene) som ledes av virksomhetsledere. Ansvaret for kommunes midlertidige botilbud er i hovedsak tillagt virksomheten ”Drammen sosialsenter”, men også virksomheten ”Senter for rusforebygging” (SFR) har tildelingsrett. Lederne av begge disse virksomhetene rapporterer direkte til Helse-og sosialdirektør.

Saksbehandlerne ved Drammen sosialsenter har egen vedtaksmyndighet, men det er gjennom fremlagte rutinebeskrivelse stilt krav om at saker som gjelder midlertidig husvære alltid skal drøftes med gruppeleder. En bestemt saksbehandler har også fått ansvaret som boligkoordinator når det gjelder kommunens egne midlertidige boliger.

Virksomheten SFR har også anledning til å plassere klienter de kommer i kontakt med i kommunens midlertidige boliger, men dette kan først skje etter at det er tatt kontakt med boligkoordinator ved Drammen sosialsenter som har oversikt over belegget i boligene og problematikken til de som oppholder seg der. Saksbehandlerne ved SFR har ingen selvstendig vedtaksmyndighet og alle vedtak må godkjennes av teamleder.

Drammen kommune opprettet sommeren 2008 egne midlertidige boliger i Korsveien 68. Disse består av en familieleilighet, en hybel med plass til to personer og 3 hybler med plass til en person. Det vil si 5 boenheter som samlet har kapasitet til 12 overnattinger. Foruten familieleiligheten som har eget kjøkken og bad, er det felles bad, kjøkken og vaskemaskin for de andre hyblene. Sengetøy og håndklær er tilgjengelig. Kommunen gjennomfører ukentlig vask av fellesarealene og vasker også hyblene ved utflytting. Det er truffet en intern beslutning i kommunen om at aktive rusmisbrukere ikke skal plasseres i Korsveien fordi denne også brukes til bla barnefamilier. Opphold i Korsveien tildeles for 14 dager av gangen, men det er muligheter for forlengelse av oppholdet dersom vedkommende selv eller kommunen ikke har lykkes i arbeidet med å finne annen mer varig bolig i denne perioden. Både klienten og kommunen fører logg over hvilke tiltak som er gjort for å finne annen bolig. Dersom Korsveien er fullt belagt eller av ulike årsaker ikke er egnet, benytter kommunen seg av hotell eller pensjonat. Dette har imidlertid ikke vært nødvendig eller aktuelt etter at tilbudet i Korsveien ble etablert.

Rusmisbrukere i aktiv rus som har behov for midlertidig bolig henvises til natthjemmet de første døgnene dersom klienten ønsker dette. Hvis ikke løses situasjonen med direkte tildeling av kommunal bolig eller ved å bruke omsorgsinstitusjoner dersom søker samtykker til dette og samtidig har behov for tett oppfølging og tilsyn på døgnbasis. SFR har også egne kommunale boliger til rusmisbrukere hvor de samtidig gir tilbud om oppfølging via ambulerende boteam. Kommunen tilbyr også bolig i ”mellombygget” til rusmisbrukere under rehabilitering. Det har vært en nedgang i antall overnattinger ved Natthjemmet det siste året. Dette sett i sammenheng med mangelfullt tilbud om midlertidig bolig til aktive rusmisbrukere har resultert i at det nå er igangsatt utredning av en ny modell for natthjemmet som kan ivareta behovet for et midlertidig botilbud på en bedre måte. Denne omorganiseringen skal etter planen resultere i konkrete tilbud høsten 2009. De som vil få tilbud er i hovedsak de tyngste rusmisbrukerne som er forsøkt etablert i egen bolig flere ganger tidligere men som trenger et midlertidig døgnbasert botilbud med tett oppfølging i en overgangsfase. Det vil i denne perioden kartlegges hva som kan være aktuelle tiltak/tjenester for vedkommende.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 15.01.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Åpningsmøte ble avholdt 18.03.09.

Intervjuer:
13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Sluttmøte ble avholdt 23.03.09.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiserer på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Det følger av sosialtjenesteloven § 4-5 at kommunen har en plikt til å finne et midlertidig husvære til personer som av ulike årsaker i en akuttsituasjon ikke klarer å finne dette selv. Både personer som nylig har mistet muligheten til å oppholde seg i et husvære og personer som har manglet husvære i en lengre periode har krav på hjelp etter sosialtjenesteloven § 4-5. Hvorvidt en person omfattes av denne bestemmelsen må fastsettes på bakgrunn av en vurdering av de reelle muligheter vedkommende har til å kunne skaffe seg husvære de kommende døgn. Hvor strenge krav det kan stilles til den enkeltes innsats for å skaffe husvære selv, vil variere i hver sak, avhengig av den enkeltes livssituasjon.

Fylkesmannen er kjent med at det er et høyt antall bostedsløse i kommunen. Dette er både personer som ikke har tilfredsstillende husvære kommende natt, men i denne kategorien regnes også personer som ikke har egen bolig men som bor midlertidig hos f.eks familie og venner eller er fengslet eller innlagt i behandlingsinstitusjon og som var uten bolig forut for dette. Det er kun den første persongruppen (de som ikke har tilfredsstillende husvære kommende natt) som er omfattet av Fylkesmannens tilsyn. Kommunens generelle plikt til å jobbe for å hindre bostedsløshet er ikke gjenstand for Fylkesmannens tilsyn etter sosialtjenesteloven.

Fylkesmannen har under tilsynet i Drammen kommune undersøkt om kommunen ivaretar sitt ansvar med å tilby midlertidig husvære på en forsvarlig måte. Dette har vi gjort ved å se:

  • Om kommunen har et midlertidig botilbud som tilfredsstiller kvalitetskravene.
  • Om tilbudet er tilstrekkelig dimensjonert
  • Om noen grupper er ekskludert fra å få nødvendig hjelp
  • Om det er kjent blant publikum og andre virksomheter at kommunen har et ansvar når det gjelder midlertidig husvære
  • Om behovene for hjelp fanges opp
  • Om kommunen sikrer en forsvarlig utredning av hjelpebehovet når noen ber om hjelp fordi de står uten bolig
  • Om kommunen fatter vedtak etter gjeldende regelverk
  • Om vedtakene iverksettes umiddelbart
  • Om de som har fått opphold i en midlertidig bolig får nødvendig oppfølging av kommunen slik at de får en varig bolig tilpasset deres behov.

5. Funn

Merknad:

Drammen kommunes informasjon om hjelpeplikten ved akutt behov for husvære er svært begrenset.

Kommentar:
Manglende kunnskap om at kommunen har en hjelpeplikt i disse situasjonene og hvor søker kan henvende seg for å be om slik hjelp kan resulterer i at personer som har behov for bistand ikke tar kontakt med kommunen. Det følger av lov om sosiale tjenester § 4-1 at kommunen har plikt til å informere aktivt om bl.a bistandsplikten når det gjelder midlertidig husvære.

Det står i utgangspunktet Drammen kommune fritt til å velge hvordan informasjonen blir gitt. Dagens ordning der nødvendig informasjon kun finnes på kommunens internettside kan resulterer i at aktuelle søkere med akutt behov for midlertidig husvære ikke fanges opp. Mye av informasjonen ved direkte kontakt med kommunen er overlatt til de ansatte ved kommunens servicetorg eller i ekspedisjonen ved Drammen sosialsenter. Fylkesmannen mener dagens ordning kan resultere i at det ikke blir gitt tilstrekkelig korrekt informasjon om kommunens hjelpeplikt. Kommunen må ha systemer som sikrer at alle søkere får relevant og nødvendig informasjon. Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav

6. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr 1731
  • Rundskriv U-5/2003. Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  1. Organisasjonskart
  2. Stillingsinstrukser
  3. Oversikt over ansatte som behandler søknader om midlertidig husvære.
  4. Liste over personer som har søkt/bedt om midlertidig husvære i 2007 og 2008
  5. Liste som viser dato for søknad, dato for tildeling/avslag.
  6. Prosedyrer, retningslinjer og kriterier for behandling av søknader og tildeling av midlertidig husvære.
  7. Søknadsskjemaer
  8. Kommunens årsrapporter for 2006 og 2007
  9. Årsrapport fra Natthjemmet
  10.  Prosedyrer for å melde avvik
  11.  Oversikt over kommunen organisering av arbeidet med internkontroll
  12.  Helse- og sosialplan for Drammen kommune 2008-2012
  13.  Diverse informasjon om det midlertidige botilbudet i Korsveien
  14.  De siste 15 vedtakene hvor det er tildelt midlertidig husvære.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Mappene tilhørende klienter som vi har fått innvilget søknad om midlertidig bolig i henhold til spesifisert lite.
  • Mappene til de 10 siste klientene som har fått innvilget midlertidig husvære men der det er benyttet andre tilbud enn Korsveien.
  • En sak der Natthjemmet i Drammen er benyttet som midlertidig husvære
  • Mappene til 10 personer Drammen kommune pr i dag definerer som bostedsløse men som kommunen ikke mener fyller vilkårene for tildeling av midlertidig bolig.

Samlet ble det gjennomgått 21 klientmapper under revisjonen. Fylkesmannen hadde også tilgang til kommunens saksbehandlersystem ”Socio”, og det ble tatt stikkprøver av utvalgte journalnotat og vedtak.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn: 15.01.09
  • Innsending av etterspurt dokumentasjon fra kommunen 17.02.09
  • Program for tilsynet oversendt kommunen 02.03.09
  • Diverse e-post med kontaktpersonen i kommunen i forbindelse med tilrettelegging og gjennomføringen av tilsynet.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Kari Hopen

Gruppeleder Drammen sosialsenter

X

X

X

Bente Moen

Teamleder SFR

X

X

Lena Hjelle

Saksbehandler Drammen sosialsenter og boligkoordinator

X

X

X

Cecilie Eldrup Evju

Saksbehandler SFR

X

X

X

Tone Evju

Leder av Natthjemmet i Drammen

X

X

Margareth James Ajith

Ansatt i ekspedisjonen ved Drammen sosialsenter

X

X

X

Gunnar Stavnes

Saksbehandler Drammen sosialsenter

X

X

X

Sølvi Grimstad

Saksbehandler SFR

X

X

Lene Hetty

Saksbehandler Drammen sosialsenter

X

X

X

Turid Iversen

Saksbehandler boligtjenesten

X

Grethe Carlsen

Saksbehandler boligtjenesten

X

X

Karin Bergodd

Ansatt ved servicekontoret

X

X

John Dutton

Virskomhetsleder SFR

X

X

X

Sverre Helganger

Virksomhetsleder Drammen sosialsenter

X

X

X

Lars Bjerke

Helse- og sosialdirektør

X

Lene O. Haugland

Rådgiver/kontaktperson for tilsynet

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anne-Lene Egeland Arnesen
Anne Cathrine Dahl
Magnhild Budal Pettersen