Helsetilsynet

Fylkesmannen i Buskerud


Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med Nedre Eiker kommunes plikt til å tilby og tildele midlertidig husvære til personer som ikke klarer å finne dette selv. Formålet med tilsynet har vært å undersøke om kommunen har et midlertidig botilbud av tilfredsstillende kvalitet og om kommunen sikrer en forsvarlig tildeling etter sosialtjenesteloven § 4-5. Kommunens generelle plikt til å hjelpe personer som ikke kan ivareta egne interesser på boligmarkedet, eller har spesielle behov, med å skaffe bolig, jf sosialtjenesteloven § 3-4, er ikke omfattet av tilsynet.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for å gi to avvik. Det er ikke gitt merknader.

Avvik 1:

Nedre Eiker kommune sikrer ikke at personer som trenger et midlertidig botilbud får nødvendig informasjon om muligheten til å søke kommunen om dette.

Dette avviket er gitt fordi Nedre Eiker kommune ikke sørger for at aktuelle søkere får informasjon om muligheten til å be om midlertidig bolig dersom vedkommende er i en akutt vanskelig bosituasjon og ikke klarer å finne husvære selv kommende natt. Når informasjonen er mangelfull kan dette resultere i at noen som har slike behov ikke tar kontakt med hjelpeapparatet.

Avvik 2:

Nedre Eiker kommune ivaretar ikke sitt lovpålagte ansvar overfor personer som har behov for midlertidig bolig.

Avviket er gitt fordi Fylkesmannen konkluderer med at Nedre Eiker kommune ikke sikrer at de som har behov for midlertidig bolig får dette. Kommunen har ikke boliger som kan benyttes til dette formålet. De som henvender seg og ber om hjelp får ikke vedtak som sikrer dem rett til midlertidig bolig, men kun økonomisk sosialhjelp slik at de må finne egnet og ledig overnattingssted selv og betale for dette med innvilget stønad. Nedre Eiker kommune har en plikt til å skaffe til veie et midlertidig husvære kommende natt, og denne plikten er ikke ivaretatt gjennom den fremgangsmåte kommunen i dag benytter.

Kommunen har heller ikke et styringssystem som sikrer at denne kommunale oppgaven ivaretas på en forsvarlig måte. Dette gjelder særlig manglende skriftlige rutiner eller bruk av systematisk avviksrapportering.

Dato: 17.juni 2009

Anne-Lene Egeland Arnesen
revisjonsleder
Anne Cathrine Dahl
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nedre Eiker kommune i perioden 06.02.09 -12.05.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Som følge av oppslag i media og direkte kontakt fra klienter og pårørende, mente Fylkesmannen det var en risiko for at denne tjenesten ikke fungerte tilfredsstillende i Nedre Eiker kommune. Situasjonen ble derfor undersøkt nærmere i form av et systemrettet tilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nedre Eiker er en kommune med ca 22 000 innbyggere. Kommunens administrative hovedstruktur er organisert med tre ledernivå. Den administrative toppledelse består av rådmann, tre kommunalsjefer, økonomisjef og personalsjef. Hver av de fem etatene har egne virksomheter som ledes av tjenesteleder.

I Nedre Eiker ble det etablert Nav kontor 05.11.08. Tjenesteleder for sosial ble fra samme tidspunkt erstattet av en felles arbeids- og velferdssjef – Nav leder. Hans rapporteringsplikt til rådmannen omfatter kun de kommunale tjenestene ved Nav kontoret. Den delen av hans ansvarsområde som gjelder de statlige tjenestene rapporteres til Nav Buskerud.

Ansvaret for tildeling av midlertidig bolig etter sosialtjenesteloven § 4-5 er etter inngått avtale mellom Nedre Eiker kommune og Nav Buskerud om drift av felles lokalkontor, lagt til Nav Nedre Eiker. Det er etablert fire team ved Nav kontoret, ett for mottak, to for oppfølging og ett som i hovedsak behandler saker knyttet til klientenes økonomiske situasjon. Klienter som henvender seg til kontoret får sin situasjon og eventuelle hjelpebehov kartlagt i teamet ”Oppfølging 1”. Her behandles også søknader om midlertidig bolig fra nye klienter. Teamet ”Stab” har ansvaret for saker knyttet til søkers økonomiske situasjon. Denne fordelingen innebærer at en rusmisbruker f.eks får oppfølging og hjelp for sin rusavhengighet av ruskonsulent i teamet ”Oppfølging 2” mens søknadene om økonomisk sosialhjelp eller andre stønadsformer/trygdeytelser behandles og avgjøres av teamet ”Stab”.

Nedre Eiker kommune har ingen boliger som kan benyttes som midlertidig husvære etter sosialtjenesteloven § 4-5. Personer med akutt behov for bolig innvilges kun økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven § 5-1. Det er også vanskelig å finne ordinære kommunale boliger til utsatte grupper, f.eks rusmisbrukere fordi Boligstiftelsen som kommunen har en forpliktende samarbeidsavtale med stiller krav om minimum tre års referanse fra tidligere utleier.

Kommunen har i dag ingen andre løsninger men det planlegges bygging av et boligkompleks som skal sikre rusmisbrukere heldøgns omsorgstjenester, noen permanente boliger til denne gruppen, kafé og lignede. Det er usikkert om denne investeringen vil løse kommunens problemer med å skaffe midlertidig botilbud. Dette både fordi det er uvisst om det skal avsettes noen leiligheter til dette formålet, og om disse i tilfelle vil være et egnet tilbud til alle grupper som akutt står uten husvære og har krav på midlertidig bolig, f.eks barnefamilier eller voldsutsatte kvinner.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 06.02.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Åpningsmøte ble avholdt 07.05.09.

Intervjuer:
8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Sluttmøte ble avholdt 12.05.09.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Det følger av sosialtjenesteloven § 4-5 at kommunen har en plikt til å finne et midlertidig husvære til personer som av ulike årsaker i en akuttsituasjon ikke klarer å finne dette selv. Både personer som nylig har mistet muligheten til å oppholde seg i et husvære og personer som har manglet husvære i en lengre periode har krav på hjelp etter sosialtjenesteloven § 4-5. Hvorvidt en person omfattes av denne bestemmelsen må fastsettes på bakgrunn av en vurdering av de reelle muligheter vedkommende har til å kunne skaffe seg husvære de kommende døgn. Hvor strenge krav det kan stilles til den enkeltes innsats for å skaffe husvære selv, vil variere i hver sak, avhengig av den enkeltes livssituasjon.

Fylkesmannen er kjent med at det er flere bostedsløse i kommunen. Dette er i hovedsak personer som ikke har egen bolig, men som bor midlertidig hos f.eks familie og venner eller er fengslet eller innlagt i behandlingsinstitusjon og som var uten bolig forut for dette. Det er kun de som ikke har tilfredsstillende husvære kommende natt som er omfattet av Fylkesmannens tilsyn. Kommunens generelle plikt til å jobbe for å hindre bostedsløshet er ikke gjenstand for Fylkesmannens tilsyn etter sosialtjenesteloven.

Fylkesmannen har under tilsynet i Nedre Eiker kommune undersøkt om kommunen ivaretar sitt ansvar med å tilby midlertidig husvære på en forsvarlig måte. Dette har vi gjort ved å vurdere

  • Om kommunen har et midlertidig botilbud som tilfredsstiller kvalitetskravene.
  • Om tilbudet er tilstrekkelig dimensjonert
  • Om noen grupper er ekskludert fra å få nødvendig hjelp
  • Om det er kjent blant publikum og andre virksomheter at kommunen har et ansvar når det gjelder midlertidig husvære
  • Om behovene for hjelp fanges opp
  • Om kommunen sikrer en forsvarlig utredning av hjelpebehovet når noen ber om hjelp fordi de står uten bolig
  • Om kommunen fatter vedtak etter gjeldende regelverk
  • Om vedtakene iverksettes umiddelbart
  • Om de som har fått opphold i en midlertidig bolig får nødvendig oppfølging av kommunen slik at de får en varig bolig tilpasset deres behov.

5. Funn

Avvik 1:

Nedre Eiker kommune sikrer ikke at personer som trenger et midlertidig botilbud får nødvendig informasjon om muligheten til å søke kommunen om dette.

Avvik fra følgende bestemmelser:

  • Sosialtjenesteloven § 4-1 og forskrift om internkontroll § 4.

Kommentar:
Manglende kunnskap om kommunens hjelpeplikt er en av flere årsaker til at personer som har behov for hjelp i en vanskelig livssituasjon ikke tar kontakt med hjelpeapparatet. Det følger av lov om sosiale tjenester § 4-1 at kommunen har plikt til å informere aktivt om bl.a muligheten til å søke om midlertidig bolig i en akutt vanskelig situasjon der vedkommende ikke klarer å et sted å bo de kommende dager. Det skal også informeres om hvilket behov denne hjelpen skal dekke, vilkårene for å få hjelp, hvordan dette arbeidet er organisert i kommunen og hvor den som søker kan henvende seg.

Det står i utgangspunktet Nedre Eiker kommune fritt til å velge hvordan informasjonen skal gis, men den løsning som benyttes må sikre at de som har behov for hjelp blir fanget opp. Med ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene og ha nødvendig kontroll med at oppgavene blir løst på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

Etter sosialtjenesteloven § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomheter og tjenester etter sosialtjenesteloven kap 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret.

Avviket bygger på følgende informasjon:

  • Det er ikke utarbeidet skriftlig informasjonsmateriell om kommunens hjelpeplikt og vilkårene for å få hjelp.
  • Det er ikke utarbeidet prosedyrer som bestemmer at det skal informeres om hjelpeplikten til de som er i en akutt vanskelig bosituasjon, eller hvem som har ansvaret for å gi slik informasjon.
  • Det fremkommer ingen informasjon om kommunens hjelpeplikt på kommunens internettsider.
  • Det er til en viss grad kjent i organisasjonen at dagens informasjon er mangelfull men det er ikke satt i verk korrigerende tiltak.

Avvik 2:

Nedre Eiker kommune ivaretar ikke sitt lovpålagte ansvar overfor personer som har behov for midlertidig bolig.

Avvik fra følgende bestemmelser:

  • Sosialtjenesteloven §§ 4-1 og 4-5. Forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 2-1 og 2-3 og forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:
Det følger av sosialtjenesteloven § 4-5 at kommunen har en plikt til å finne et midlertidig husvære til personer som av ulike årsaker i en akuttsituasjon ikke klarer å finne dette selv. Både personer som nylig har mistet muligheten til å oppholde seg i et husvære og personer som har manglet husvære i en lengre periode har krav på hjelp etter sosialtjenesteloven § 4-5. Hvorvidt en person omfattes av denne bestemmelsen må fastsettes på bakgrunn av en vurdering av de reelle muligheter vedkommende har til å kunne skaffe seg husvære de kommende døgn. Hvor strenge krav det kan stilles til den enkeltes innsats for å skaffe husvære selv, vil variere i hver sak, avhengig av den enkeltes livssituasjon.

Kommunen har etter § 4-5 en plikt til å skaffe til veie en bolig umiddelbart dersom vilkårene for hjelp er til stede. Dette innebærer at kommunen ikke har oppfylt sin hjelpeplikt dersom det kun innvilges økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven § 5-1 slik at søker selv må finne egnet og ledig overnattingssted og betale for dette med innvilget stønad.

Avviket bygger på følgende informasjon:

  • Nedre Eiker kommune har ingen midlertidige boliger tilgjengelig i egen kommune.
  • En gjennomgang av 20 klientmapper viser at det ikke er fattet vedtak i kommunen de siste to årene som gir klientene rett til midlertidig husvære. Dette til tross for at det er bekreftet at mange av klientene kan ha vært i en akutt vanskelig situasjon uten tak over hodet kommende natt.
  • Søknader om midlertidig bolig er løst ved at det er gitt økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven § 5-1. Klientene må selv skaffe seg et overnattingssted der det er ledig kapasitet (hotell, pensjonat eller hytter i andre kommuner). Dette gjelder også barnefamilier.
  • Gjennomgang av mapper viser at klienter som henvender seg på nytt og ber om hjelp blir avvist dersom de ikke kan fremlegge kvitteringer fra tidligere oppholdssted.
  • Det er ingen skriftlige rutiner som sikrer lik håndteringen av disse sakene (saksbehandlingen). Det er f.eks ingen felles oversikt over aktuelle overnattingssteder klientene kan henvises til. Det er heller ingen rutine for hva saksbehandler skal gjøre dersom klienten ikke får tilgang til noen av overnattingsstedene. Hver saksbehandler har utviklet sin praksis i disse sakene.
  • Det er fremlagt en skriftlig rutine som er utarbeidet av sosialtjenesten i 2007. Denne er ikke oppdatert og tilpasset dagens organisering av tjenesten eller de faktiske forhold i kommunen. De ansatte var også usikre på om denne rutinen fortsatt var gjeldende.
  • Det er opplyst at søknader om midlertidig bolig blir behandlet og avgjort samme dag som de blir mottatt i kommunen. En slik praksis er ikke dokumentert i de fremlagte klientmappene. I flere saker er det brukt flere dager/uker uten at det er dokumentert hva som er grunnen til dette eller at klienten har hatt et tilfredsstillende alternativ i mellomtiden.
  • Kommunen har avtale med privat utleier og kan beslutte hvem som skal ha tilgang til 6 hybler (en av hyblene disponeres fast av kommunens boveileder). Det var imidlertid uklart hvilke rutiner som gjelder ved tildeling av disse boligene og om de kan benyttes som et midlertidig boalternativ for å løse en akuttsituasjon.
  • Nav Nedre Eiker har ingen internkontroll som sikrer at ansvaret for arbeidet med midlertidig bolig ivaretas i henhold til sosialtjenestelovens bestemmelser.
  • Det er f.eks ikke etablert et system med bruk av avviksmeldinger selv om alle ansatte, inkludert leder, vet at situasjonen ikke er tilfredsstillende på dette området.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem og tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort, konkludert med at Nedre Eiker kommune ikke håndterer sin oppgave når det gjelder å finne og tildele midlertidig bolig til de som ikke klarer dette selv på en tilfredsstillende måte. Det samme er tilfelle med informasjonsplikten kommunen har om sin hjelpeplikt på dette området. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetens minimumskrav til styringssystem i helse – og sosialtjenesten. Det ligger til lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at tjenestemottakerne er sikret de tjenestene det faktisk er vurdert at de har behov for og dermed også et rettskrav på etter sosialtjenesteloven. Virksomheten må også vurdere hvor det eventuelt er fare for svikt – det vil si hvor det er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal – og det må settes inn korrigerende tiltak.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr 1731
  • Rundskriv U-5/2003. Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  1. Organisasjonskart og oversikt over vedtatt organisering.
  2. Samarbeidsavtale mellom Nedre Eiker kommune og Nav Buskerud 05.11.08
  3. Utvalgssak nr 52/08- Alternative drifts og organisasjonsformer
  4. Reglement for delegert myndighet i Nedre Eiker kommune 07.05.08
  5. Reglement for videredelegering fra rådmannen til kommunalsjefer m
  6. Oversikt over ansatte som behandler søknader om midlertidig husvære.
  7. Lederavtale for virksomhetsleder i Helse- og omsorg 2009-2010.
  8. Rutine for å skaffe midlertidig husvære.
  9. Søknadsskjemaer
  10. Registreringsskjema for mottak
  11. Kommunens årsrapport for 2006 og 2007.
  12. De siste 40 vedtakene hvor det enten er tildelt kommunal bolig direkte (4 vedtak) eller innvilget økonomisk sosialhjelp i en akutt vanskelig bosituasjon (36 vedtak).
  13. Samlet oversikt som viser at 23 personer har hatt behov for midlertidig bolig i 2008.

Dokumentasjon som ble etterspurt under revisjonsbesøket:

  • Mappene tilhørende alle klienter fylkesmannen har fått oversendt vedtakene til i forkant av revisjonsbesøket.
  • Mappene til klienter som har søkt om midlertidig bolig/bedt om hjelp til dette men hvor det ennå ikke er innvilget eller iverksatt.
  • Mappene til 5 personer Nav Nedre Eiker pr i dag definerer som bostedsløse.
  • ”Registreringsskjema for mottak” som er utfylt for de siste 10 sakene der klientene har vært i akutt behov for husvære (4 ble fremlagt).

Samlet ble det gjennomgått 20 klientmapper under revisjonen. Fylkesmannen hadde også tilgang til saksbehandlersystemet ”Velferd” og det ble tatt stikkprøver av utvalgte journalnotat og vedtak.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn 06.02.09
  • Innsending av etterspurt dokumentasjon fra kommunen 19.03.09
  • Program for tilsynet oversendt kommunen 22.04.09
  • Diverse e-post med kontaktpersonen i kommunen i forbindelse med tilrettelegging og gjennomføringen av tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Eva Baustad

Tjenesteleder Stab

X

X

X

Marita Henriksen

Sosialkurator

X

X

X

Einar O. Murvold

Sosialkurator

X

X

X

Stian Nordby Svendsen

Miljøarbeider rus

X

X

Keet Jakobsen

Sosialkurator

X

X

X

Elin Stupar

Tjenesteleder boligkontoret

X

X

Sverre Pedersen

Nav leder

X

X

X

Anne Sofie R. Andersen

Stedfortreder for kommunalsjef

X

X

Bengt Nystrøm

Rådmann

X

X

Marianne Næss Iversen

Saksbehandler boligkontoret

X

Hanne Leikvoll

Sosialkurator

X

Turid S. Thomassen

Leder av hovedutvalget for Helse- og omsorg

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anne-Lene Egeland Arnesen
Anne Cathrine Dahl
Magnhild Budal Pettersen
Solveig Sigvartsen