Helsetilsynet

Fylkesmannen i Buskerud

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med tjenesten praktisk bistand og opplæring etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2a i Ringerike kommune. Tilsynet er avgrenset til kun å omfatte persongruppen eldre hjemmeboende over 67 år. Formålet med tilsynet har vært å undersøke om Ringerike kommune sikrer en forsvarlig tildeling av hjemmehjelpstjenester til eldre over 67 år i kommunen som er avhengig av slik hjelp for å greie dagliglivets gjøremål. Vi har også hatt fokus på årsaken til den lave andelen klagesaker i disse sakene sett i forhold til antall søknader, avslag og reduksjoner.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for å gi to avvik og det er gitt en merknad.

Avvik 1:

Ringerike kommune sikrer ikke at vedtakene om tjenesten praktisk bistand er i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser.

Avviket er gitt fordi vedtakene (innvilgelser og avslag) ikke er godt nok begrunnet. Det vil at det ikke er mulig å se hvilke faktiske forhold vedtakene bygger på og hva som leder til kommunens konklusjon og nærmere fastsettelse av omfang (antall timer).

Avvik 2

Ringerike kommune innvilger aldri trygghetsalarm og/eller matombringing som en tjeneste etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a og sikrer da ikke nødvendig utgiftsskjerming for lavinntektsgrupper.

Avviket er gitt fordi søknader om trygghetsalarm og matombringing aldri blir vurdert etter sosialtjenesteloven § 4-3. Det får den konsekvens at de personene som trenger dette som en tjeneste for å kunne greie dagliglivets gjøremål ikke får en individuell vurdering av sin situasjon og de risikerer og betale en høyere samlet egenandel for de ulike tjenestene enn det kommunen har anledning til å kreve.

Merknad:

Det er usikkert om Ringerike kommune har innskrenket tjenesten praktisk bistand til ikke å omfatte snømåking.

Fylkesmannen har påpekt dette forholdet fordi vi er usikre på om personer som er avhengig av kommunale tjenester for å greie dagliglivets gjøremål også får nødvendig hjelp til snømåking slik at de kommer ut av egen bolig og kan delta i sammfunnslivet på lik linje med andre.

Dato: 25.11.09

Anne-Lene Egeland Arnesen
revisjonsleder
Hege Kylland
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Ringerike kommune i perioden 10.06.09 – 23.09.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. I 2008 gjennomførte Fylkesmannen en kartlegging av tjenesten praktisk bistand til eldre hjemmeboende over 67 år. Rapporten fra Ringerike kommune viste at det var grunn til bekymring og nærmere oppfølging av kommunen fordi en høy prosent av antall søknader fra denne persongruppen ble avslått eller allerede innvilget tjenester ble redusert, samtidig som ingen av avgjørelsene ble påklaget. Situasjonen ble derfor undersøkt nærmere i form av et systemrettet tilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ringerike er en kommune med ca 28000 innbyggere. Kommunens administrative hovedstruktur er organisert med to myndighetsnivå. Det er 17 virksomheter underlagt rådmannen som alle gir brukerrettede tjenester til innbyggerne i kommunen. Administrasjonen består av rådmann, kommunalsjefer, rådmannens stab og interne støtteenheter. Kommunens helse- og omsorgstjenester er organisert i fire hovedområder. Dette er Helse- og velferd, hjemmetjenester, institusjon og tiltak for funksjonshemmede. Søknader om bl.a hjemmebaserte tjenester behandles i bestillerenheten. Denne virksomheten er organisert som en støtteenhet innen helse- og omsorg. Det er 16 ansatte i bestillerenheten inkludert avdelingsleder. Fagbakgrunnen til disse er i hovedsak sykepleiere i tillegg til tre vernepleiere og en sosionom. Alle har delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak uten cosignering oppad til 35 timer pr uke.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10.06.09.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 23.09.09.

Intervjuer:
9 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 23.09.09.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Det følger av sosialtjenesteloven § 4-3 at personer som ikke kan dra omsorg for seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp fra kommunen etter sosialtjenesteloven. Hvilke tjenester som skal settes inn for å dekke den enkeltes behov reguleres av § 4-2 bokstav a til e. De som er avhengig av offentlig hjelp må være sikret nødvendige tjenester og omfanget må ligge på et forsvarlig nivå i forhold til det behovet som skal dekkes.

Praktisk bistand er en fellesbetegnelse på de tjenestene som er regulert i § 4-2a og formålet er først og fremst å yte hjelp til alle dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet og i tilknytning til husholdningen. Dette vil i første rekke være husarbeid, innkjøp av varer og matlagning.

Fylkesmannen har under tilsynet i Ringerike kommune undersøkt om kommunen ivaretar sitt ansvar når det gjelder tjenesten praktisk bistand og opplæring til hjemmeboende eldre over 67 år. Dette har vi gjort ved å vurdere

  • om informasjons-, opplysnings og veiledningsplikten er ivaretatt når det gjelder disse tjenestene.
  • innholdet i tjenesten praktisk bistand og opplæring.
  • om omfanget (antall timer) av tjenesten er individuelt fastsatt og tilpasset den enkeltes behov og ikke fremstår som en standardisert i alle sakene.
  • bakgrunnen for at det gis avslag på søknader eller reduksjon av innvilget tjeneste
  • klagesaksbehandlingen
  • egenbetalingen for tjenesten praktisk bistand.

5. Funn

Avvik 1:

Ringerike kommune sikrer ikke at vedtakene om tjenesten praktisk bistand er i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser.

Avvik fra følgende bestemmelser:

  • Sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2a.
  • Sosialtjenesteloven §§ 2-1 og 2-3 og forskrift om internkontroll § 4.
  • Forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Kommentar:
Etter sosialtjenestelovens § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp fra kommunen. Det er etter sosialtjenesteloven en grunnleggende forutsetning at tildelingen av tjenester skal foregå på en forsvarlig måte.

Det følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25 at et enkeltvedtak alltid skal begrunnes. En begrunnelse innebærer at parten får en redegjørelse for hva vedtaket bygger på. Dette sikrer at parten kan forstå om avgjørelsen er riktig eller om det er grunn til å påklage vedtaket. I begrunnelsen skal det vises til de reglene vedtaket bygger på. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. De fakta som er lagt til grunn må fremstilles så fullstendig at det er mulig for parten å forstå at lovens vilkår for å treffe vedtaket er til stede. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør også nevnes.

Det er et kommunalt ansvar å sikre og innrette sin virksomhet på en slik måte at retten til sosialtjenester etter § 4-3 blir ivaretatt. Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever. I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Kommunen skal sikre at vedtak som fattes om tjenesten praktisk bistand er i samsvar med forvaltningslovens krav.

Avviket bygger på følgende:

  • Gjennomgang av over 30 vedtak viser at det i liten grad er vist til hvilke faktiske forhold vedtakene bygger på eller hvilken lovforståelse og skjønnsutøvelse som begrunner innvilgelse, avslag eller reduksjon av tjenester. Det er heller ikke ut fra vedtaket mulig å se hva det er søkt om og hvorvidt omfanget av tjenesten ligger på et forsvarlig nivå i forhold til de behov som skal dekkes.
  • Det er ikke dokumentert verken i saksmapper, journaler eller vedtakene at det er foretatt en individuell og konkret vurdering i hver sak. Det er heller ikke mulig å se hva som er årsaken til at personer som scorer høyt på IPLOS registrering ikke innvilges tjenester i samsvar med dette.
  • Rutinene som er utarbeidet for saksbehandlingen er generelt formulert og opplyses å gi liten konkret veiledning til saksbehandlerne.
  • Det er fremlagt dokumentasjon som viser at det er mottatt 261 søknader om praktisk bistand fra eldre over 67 år de siste 18 månedene. 61 av disse (20%) er avslått. Dette stemmer ikke med den reelle situasjonen fordi mange av avslagene blir gitt i saker hvor søknaden i realiteten er trukket før det er fattet vedtak.
  • Det er opplyst at kodesystemet i Gerica ikke gjør det mulig å avslutte en sak uten å fatte vedtak.
  • Det er i flere vedtak vist til feil hjemmel for klageadgang.
  • Det er påbegynt en prosess i organisasjonen for gjennomgang av rutiner og praksis for å avdekke hvor det er fare for svikt når det gjelder saksbehandlingen men det er på tidspunktet for tilsynet ikke utarbeidet en systematisk plan for dette arbeidet.
  • Det er ikke fremlagt avviksrapporter når det gjelder saksbehandlingen ved Bestillerenheten.
  • Alle saksbehandlere har i sine stillingsbeskrivelser hvor de er delegert myndighet til å fatte vedtak uten cosignering med inntil 35 timers bistand hver uke i en enkelt sak. Det er den siste tiden etablert et system som innebærer at ingen vedtak kan sendes ut før de er gjennomlest av faglig ansvarlig og/eller avdelingsleder. Det er uklart om dette blir gjort for å sikre lik praktisering av regelverket blant saksbehandlerne og det har så langt ikke hatt noen effekt når det gjelder ivaretakelsen av forvaltningslovens krav til utforming av vedtakene.
  • De ukentlige teammøtene blir i liten grad brukt til å drøfte enkeltsaker for å sikre en lik praktisering og forståelse av regelverk.

Avvik 2

Ringerike kommune innvilger ikke trygghetsalarm og/eller matombringing som en tjeneste etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a og sikrer da ikke nødvendig utgiftsskjerming for lavinntektsgrupper.

Avvik fra følgende bestemmelser:

  • Sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2a og § 11-2
  • Sosialtjenesteloven §§ 2-1 og 2-3 og forskrift om internkontroll § 4.
  • Forskrift til lov om sosiale tjenester av 4.desember 1992 nr 915.

Kommentar:
Det følger av forskrift til lov om sosiale tjenester § 8-1 at kommunen kan kreve vederlag for tjenester etter § 4-2 a som det ikke er gjort unntak for i forskriftens § 8-2. Kommunen kan selv faststette regler for betaling av vederlag og betalingssatser for de tjenester som er nevnt i § 8-1, jf § 8-3. Etter § 8-4 er det gitt utgiftsskjerming for lavinntektsgrupper på følgende måte i annet ledd: Dersom husstandens samlede skattbare nettoinntekt før særfradrag er under 2G, skal samlet vederlag for tjenester som nevnt i § 8-1 ikke overstige et utgiftstak på kr 155 pr mnd uansett tjenesteomfang. Fylkesmannen vil presisere at kostnadene til mat (råvarene) holdes utenfor og beregnes i tillegg.

Trygghetsalarm og matombringing er i utgangspunktet ikke lovpålagte tjenester, men de er likevel viktige for brukerne. Tjenestene har tradisjonelt vært ansett for å være servicetjenester som kommunen yter utover hva den enkelte har krav på etter sosialtjenesteloven. Som følge av utviklingen av hjemmetjenestene som en erstatning eller supplement til sykehjem, blir matombringing og trygghetsalarm ofte tildelt som praktisk bistand etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a, jf § 4-3. Disse tjenestene kan være en forutsetning for at brukeren fortsatt kan bo hjemme, og matlaging i brukernes eget hjem erstattes i mange tilfeller med matombringing. Tilsvarende kan trygghetsalarm som erstatning for nødvendige tilsynsbesøk hos brukere som bor hjemme.

Dersom trygghetslarm og/eller matombringing tildeles for å oppfylle hjelpebehovet for tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-3 og som ytes til erstatning for lovpålagte tjenester, faller dette inn under forskriften kap 8. Beregning av egenandeler for bl.a. trygghetsalarm eller matombringing skal derfor følge kap 8 når tjenesten ytes for å dekke et hjelpebehov som gir krav på tjenester etter § 4-3, jf § 4-2 bokstav a. Det betyr også at når kommunen mottar søknader om trygghetsalarm eller matombringing må det vurderes om søker har et hjelpebehov etter § 4-3 og hvorvidt disse tjenestene skal dekke disse. I å fall skal det ved beregning av egenandeler for slike tjenester tas hensyn til inntektsskjerming etter § 8-4 og samlet egenandel skal i disse tilfellene ikke overstige kr 155, jf imidlertid presiseringen ovenfor når det gjelder innkjøp av råvarer.

Avviket bygger på følgende:

  • Bestillerenheten foretar ikke en systematisk vurdering av om søkere av trygghetsalarm og matombringing har krav på tjenester etter § 4-3.
  • På kommunens hjemmeside fremgår det at det er den enkeltes helseproblemer som er avgjørende når søknader om trygghetsalarm og matombringing blir vurdert, men dette er ikke dokumentert noen av de fremlagte sakene at det er foretatt en vurdering etter § 4-3.
  • Det understrekes i flere vedtak at det er helseproblemer som er den direkte årsaken til at tjenesten innvilges samtidig som det presiseres at dette ikke er en lovpålagt tjeneste.
  • Gjennomgang av flere saker viser at søkere fyller vilkårene for tjenester etter § 4-3 uten at dette utløser rett til tjenester etter § 4-3, jf § 4-2a i form av trygghetsalarm eller matombringing.
  • Det fremgår av vedtakene og bekreftes i intervjuer at det alltid kreves egenbetaling for disse tjenestene uten at det tas hensyn til utgiftstaket som er fastsatt i forskriftens § 8-4 annet ledd.

Merknad:

Det er usikkert om Ringerike kommune har innskrenket tjenesten praktisk bistand til ikke å omfatte snømåking.

Kommentar:

Det er i rundskriv I-1/93 presisert at snømåking er en del av dagliglivets gjøremål og skal dermed være omfattet av tjenesten praktisk bistand etter § 4-2a. Under tilsynet fikk Fylkesmannen bekreftet at dette i utgangspunktet ikke blir innvilget som en del av hjelpen praktisk bistand, men det ble samtidig opplyst at dette i praksis blir gjort slik at tjenesteyterne kan ta seg inn til boligen for å gi bruker nødvendig hjelp. Det er usikkert om det blir gjennomført snømåking også for å ivareta tjenestemottakerens mulighet til å komme ut av boligen vinterstid, men det er uansett ikke etablert noe system som sikrer dette. Det er dermed en risiko for at brukere som er avhengig av slik hjelp som en del av sitt samlede hjelpebehov ikke får hjelp til snømåking. Ringerike kommune bør derfor foreta en gjennomgang av både rutiner og praksis for å sikre at dette er en del av tjenesten praktisk bistand.

6. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr 1731
  • Forskrift til lov om sosiale tjenester av 4.desember 1992 nr 915

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  1. Organisasjonskart med navn og nivå på alle ledere i Pleie og Omsorg i Ringerike kommune.
  2. Mandat og prosjektbeskrivelse for ny organisering som trådte i kraft i mars 2009. Eventuelle sakspapirer som ligger til grunn for nylig gjennomført organisering i
  3. Kommunens delegasjonsreglement.
  4. Oversikt over ansatte i bestillerenheten og den enkeltes funksjonsbeskrivelse
  5. Oversikt over alle enhetsledere innen Hjemmebaserte tjenester og Tjenester til funksjonshemmede.
  6. Bemanningsplan
  7. Prosedyrer, retningslinjer og kriterier for praktisk bistand
  8. Kommunes betalingssatser og retningslinjer for egenbetaling
  9. Prosedyrer for tildeling av trygghetsalarm og matombringing.
  10. Nytt og gammelt søknadsskjema
  11. To typer kartleggings- og vurderingsskjemaer
  12. Kopi av BE notat som benyttes i forbindelse med evaluering av tjenestene.
  13. Årsrapport for 2007 og 2008
  14. Oversikt over kommunens arbeid med internkontroll
  15. Prosedyrer og skjema i forbindelse med avviksrapportering
  16. Oversikt over antall personer som mottar tjenesten praktisk bistand og opplæring i Ringerike kommune over 67 år.
  17. Oversikt over alle nye søknader om praktisk bistand og opplæring fra personer over 67 år i 2008 og første halvdel av 2009.
  18. Oversikt over alle saker hvor det ble foretatt endringer i denne tjenesten i 2008 og
  19. første halvdel av 2009 for personer over 67 år.
  20. 19. Oversikt over alle avslag som ble gitt i 2007, 2008 og 2009 for personer over 67 år.Kopi av de 10 siste vedtakene hvor det er innvilget hjemmehjelp/praktisk bistand til personer over 67 år, inkludert endringsvedtakene og IPLOS kartlegging.
  21. Kopi av alle vedtakene der det er gitt avslag i 2008 og 2009 med IPLOS kartlegging.
  22. Kopi av 3 vedtak der det er innvilget både praktisk bistand, trygghetsalarm og matombringning.
  23. Kopi av alle avviksmeldinger som gjelder tjenesten praktisk bistand som er skrevet i

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 5 klientmapper der behovet for tjenesten praktisk bistand er meldt fra pårørende eller andre tjenesteytere.
  • Klientmappene i 4 konkrete saker hvor det er innvilget praktisk bistand til personer over 67 år.
  • Klientmappene i de 10 siste sakene hvor det er gitt avslag på søknad om praktisk bistand fra personer over 67 år.
  • Klientmappene i de 10 siste sakene der tjenesten praktisk bistand er redusert til personer over 67 år som bor hjemme.

Revisjonsteamet har samlet gjennomgått over 30 klientmapper under tilsynet og det er bedt om utfyllende journalnotat fra saksbehandlersystemet Gerica i flere av sakene. I forkant av tilsynsbesøket ble det også gjennomført en samtale med Kommunlegen og Helse- og omsorgsombudet i kommunen.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn: 10.06.09
  • Innsending av etterspurt dokumentasjon fra kommunen 25.08.09
  • Program for tilsynet oversendt kommunen 09.09.09
  • Telefonkontakt med kontaktpersonen i kommunen i forbindelse med tilrettelegging og gjennomføringen av tilsynet.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Prasantha Devulapalli

Avdelingsleder bestillerenheten

X

X

X

Solveig Kjelland Myrdal

Fagansvarlig bestillerenheten

X

X

X

Bente Løvstad

Saksbehandler bestillerenheten

X

X

X

Anne Cathrine Garder

Virksomhetsleder hjemmebaserte tjenester

X

X

X

Tone Elisabeth Nordahl

Enhetsleder hjemmebaserte tjenester – distrikt Hov.

X

X

X

Mona T. Lundemo

Enhetsleder av Austjord ReHab

X

X

Bente Ullersmo

Saksbehandler bestillerenheten

X

Astrid Opsahl

Helse- og omsorgsombud

X

Lillian Farmen

Merkantil ansatt

X

Marit Svenskund

Merkantilt ansatt

X

Turid Bårdsen

Hjemmehjelp

X

X

Petra Leirånes

Hjemmehjelp

X

X

Käthe Häninger

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anne-Lene Egeland Arnesen (revisjonsleder)
Solveig Sigvartsen (revisor)
Hege Kylland (revisor)