Helsetilsynet

Fylkesmannen i Buskerud

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med Røyken kommunes plikt til å tilby og tildele midlertidig husvære til personer som ikke klarer å finne dette selv. Formålet med tilsynet har vært å undersøke om kommunen har et midlertidig botilbud av tilfredsstillende kvalitet og om kommunen sikrer en forsvarlig tildeling etter sosialtjenesteloven § 4-5. Kommunens generelle plikt til å hjelpe personer som ikke kan ivareta egne interesser på boligmarkedet, eller har spesielle behov, med å skaffe bolig, jf sosialtjenesteloven § 3-4, er ikke omfattet av tilsynet.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for å gi ett avvik. Det er ikke gitt merknader.

Avvik:

Røyken kommune ivaretar ikke sitt ansvar overfor personer som har behov for midlertidig husvære på en forsvarlig måte.

Avviket er gitt fordi Fylkesmannen konkluderer med at Røyken kommune ikke sikrer at de som har behov for midlertidig bolig får dette. Røyken kommune har ikke boliger som kan benyttes til dette formålet og er avhengig av å leie hybler utenfor kommunen. Dette er et svært begrenset tilbud som ikke er egnet til å ivareta de ulike gruppene som kan være i akutt behov for husvære. Dette gjelder særlig barnefamilier og voldsutsatte kvinner. Saksbehandlingen i disse sakene er ikke i tråd med sosialtjenesteloven og forvaltningsloven. Det er heller ikke etablert et styringssystem i kommunen som sikrer at denne kommunale oppgaven ivaretas på en forsvarlig måte. Dette gjelder særlig manglende skriftlige rutiner og bruk av systematisk avviksrapportering. Også informasjonen om kommunens hjelpeplikt på dette området er svært begrenset.

Dato: 13.05.09

Anne-Lene Egeland Arnesen
revisjonsleder
Anne Cathrine Dahl
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Røyken kommune i perioden 06.02.09 -15.04.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Som følge av oppslag i media og direkte kontakt fra klienter og pårørende, mente Fylkesmannen det var en risiko for at denne tjenesten ikke fungerte tilfredsstillende i Røyken kommune. Situasjonen ble derfor undersøkt nærmere i form av et systemrettet tilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Røyken er en kommune med ca 18 000 innbyggere. Kommunens administrative hovedstryktur er organisert med to myndighetsnivå. Den administrative toppledelse består av rådmann, assisterende rådmann og fire kommunalsjefer. Det er etablert ulike tjenesteledere som ledes av enhetsledere. I Røyken ble det etablert Nav kontor 03.12.07. Enhetsleder sosial ble fra samme tidspunkt erstattet av en felles arbeids- og velferdssjef – Nav leder. Hennes rapporteringsplikt til rådmannen omfatter kun de kommunale tjenestene ved Nav kontoret. Den delen av hennes ansvarsområde som gjelder de statlige tjenestene rapporteres til Nav Buskerud.

Ansvaret for tildeling av midlertidig bolig etter sosialtjenesteloven § 4-5 er i praksis lagt til Nav Røyken men er ikke skriftliggjort gjennom delegasjonsvedtaket fra rådmannen i kommunen til Nav leder. Det er etablert to team ved Nav kontoret, ett for mottak og ett for oppfølging. Klienter som henvender seg til kontoret får sin situasjon og eventuelle hjelpebehov kartlagt i mottaket. Akuttsituasjoner løses også her. Ved behov for oppfølging utover dette overføres klienten til oppfølgingsteamet. Det foretas en individuell vurdering av når dette skal skje, men som hovedregel etter tre måneder.

To av de ansatte i mottaksteamet har sosialfaglig bakgrunn. Det er kun en av disse som har myndighet til å godkjenne vedtak etter sosialtjenesteloven. På samme måte er det en ansatt i oppfølgingsteamet som har vedtaksmyndighet på dette området.

Røyken kommune har ingen boliger som kan benyttes som midlertidig husvære etter sosialtjenesteloven § 4-5. Det er inngått avtale med en privat utleier i en annen kommune. Disse hyblene har eget kjøkken og felles bad. De er delvis møblert slik at de som får tilbud om opphold i disse boligene må etableres av kommunen på vanlig måte dersom de ikke selv har nødvendig inventar.

Personer med akutt behov for bolig innvilges i noen tilfeller økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven § 5-1 i form av stønad til husleie og husleiegaranti. Det inngås deretter husleiekontrakt direkte med utleier. Nav Røyken oppfatter dette kun som en midlertidig løsning. Det er ikke ønskelig å benytte denne ordningen siden flere av de som får dette tilbudet trenger oppfølging fra boveileder, men kommunen har i dag ingen andre løsninger. Hyblene er uegnet for barnefamilier og kommunen har ingen tilbud i slike situasjoner bortsett fra å forsøke en direkte etablering i ordinær kommunal bolig. Det er få kommunale boliger tilgjengelig og det er ikke etablert noe system som sikrer barnefamilier i akutt behov for bolig et midlertidig husvære. I store krisesituasjoner vil situasjoner imidlertid løses via det kommunale kriseteamet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 06.02.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Åpningsmøte ble avholdt 15.04.09.

Intervjuer:
6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Sluttmøte ble avholdt 15.04.09.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Det følger av sosialtjenesteloven § 4-5 at kommunen har en plikt til å finne et midlertidig husvære til personer som av ulike årsaker i en akuttsituasjon ikke klarer å finne dette selv. Både personer som nylig har mistet muligheten til å oppholde seg i et husvære og personer som har manglet husvære i en lengre periode har krav på hjelp etter sosialtjenesteloven § 4-5. Hvorvidt en person omfattes av denne bestemmelsen må fastsettes på bakgrunn av en vurdering av de reelle muligheter vedkommende har til å kunne skaffe seg husvære de kommende døgn. Hvor strenge krav det kan stilles til den enkeltes innsats for å skaffe husvære selv, vil variere i hver sak, avhengig av den enkeltes livssituasjon.

Fylkesmannen er kjent med at det er flere bostedsløse i kommunen. Dette er i hovedsak personer som ikke har egen bolig, men som bor midlertidig hos f.eks familie og venner eller er fengslet eller innlagt i behandlingsinstitusjon og som var uten bolig forut for dette. Det er kun de som ikke har tilfredsstillende husvære kommende natt som er omfattet av Fylkesmannens tilsyn. Kommunens generelle plikt til å jobbe for å hindre bostedsløshet er ikke gjenstand for Fylkesmannens tilsyn etter sosialtjenesteloven.

Fylkesmannen har under tilsynet i Røyken kommune undersøkt om kommunen ivaretar sitt ansvar med å tilby midlertidig husvære på en forsvarlig måte. Dette har vi gjort ved å vurdere

  • Om kommunen har et midlertidig botilbud som tilfredsstiller kvalitetskravene.
  • Om tilbudet er tilstrekkelig dimensjonert
  • Om noen grupper er ekskludert fra å få nødvendig hjelp
  • Om det er kjent blant publikum og andre virksomheter at kommunen har et ansvar når det gjelder midlertidig husvære
  • Om behovene for hjelp fanges opp
  • Om kommunen sikrer en forsvarlig utredning av hjelpebehovet når noen ber om hjelp fordi de står uten bolig
  • Om kommunen fatter vedtak etter gjeldende regelverk
  • Om vedtakene iverksettes umiddelbart
  • Om de som har fått opphold i en midlertidig bolig får nødvendig oppfølging av kommunen slik at de får en varig bolig tilpasset deres behov.

5. Funn

Avvik:

Røyken kommune ivaretar ikke sitt ansvar overfor personer som har behov for midlertidig husvære på en forsvarlig måte.

Avvik fra følgende bestemmelser:

  • Sosialtjenesteloven §§ 4-1 og 4-5. Forvaltningsloven § 17. Sosialtjenesteloven §§ 2-1 og 2-3 og forskrift om internkontroll § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

1. Det er ikke utarbeidet noe skriftlig informasjonsmateriell om kommunens plikt til å bistå personer som har et akutt behov for husvære. Det er begrenset informasjon om ansvaret  på kommunens hjemmeside og den generelle informasjonen som finnes er vanskelig tilgjengelig.

2. Røyken kommune har ingen midlertidige boliger tilgjengelig i egen kommune. Det er etablert et samarbeid med en privat utleier av hybler utenfor kommunen. Det er bekreftet gjennom intervjuer at dette ikke er et alternativ for barnefamilier eller personer med omfattende behov for andre kommunale tjenester. Kommunen har ikke et differensiert tilbud som ivaretar kvinner og deres eventuelle særlige behov for beskyttelse.

3. En gjennomgang av klientmapper viser at det ikke er fattet noen vedtak i kommunen de siste to årene som gir klientene rett til midlertidig husvære. Dette til tross for at det er bekreftet at flere av klientene kan ha vært i en slik situasjon at de hadde krav på dette. Det er heller ikke gitt noen avslag i denne perioden. Ingen av sakene viser at det er foretatt en utredning av eventuelt behov for midlertidig bolig.

4. Det er bekreftet at det ikke fattes vedtak før kommunen har funnet en midlertidig bolig. Det er ikke dokumentert hva kommunen gjør i mellomtiden for å hjelpe vedkommende.

5. Det er ulik oppfatning av hva som menes med midlertidig bolig. Det er gitt økonomisk sosialhjelp etter § 5-1 i form av husleiegaranti og det skrives leiekontrakt med utleier selv om kommunen selv definerer disse boligene kun som et midlertidig alternativ og som bare unntaksvis benyttes.

6. Nav Røyken har ingen internkontroll som sikrer at ansvaret for midlertidig bolig ivaretas i henhold til sosialtjenestelovens bestemmelser:

  • Det fremgår ikke av fremlagt dokumentasjon (delegasjonsvedtaket fra rådmannen i Røyken kommune til Nav leder) at ansvaret for området midlertidig bolig er plassert ved Nav kontoret.
  • Det er ingen skriftlige rutiner som sikrer lik håndtering av disse sakene (saksbehandlingen).
  • Det er fremlagt en rutine ”Retningslinjer for tildeling av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Røyken kommune” sist oppdatert 01.01.06. Disse omhandler i liten grad tildeling av midlertidig bolig og det er også bekreftet at denne delen av rutinen ikke lenger er i samsvar med den faktiske situasjonen. Flere ansatte som er nye på området etter etableringen av Nav kontoret er ikke sikret tilgang til kunnskap/kompetanse gjennom skriftlige rutiner.
  • Det er ingen vedtaksmaler til bruk ved tildeling av midlertidig bolig etter § 4-5.
  • Det er ikke etablert et system med bruk av avviksmeldinger selv om alle ansatte, inkludert leder, vet at situasjonen ikke er tilfredsstillende på dette området.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav

Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem og tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort, konkludert med at Røyken kommune ikke håndterer sin oppgave når det gjelder å finne og tildele midlertidig bolig til de som ikke klarer dette selv, på en tilfredsstillende måte. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetens minimumskrav til styringssystem i helse – og sosialtjenesten. Det ligger til lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at tjenestemottakerne er sikret de tjenestene det faktisk er vurdert at de har behov for og dermed også et rettskrav på etter sosialtjenesteloven. Virksomheten må også vurdere hvor det eventuelt er fare for svikt – det vil si hvor det er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal – og det må settes inn korrigerende tiltak.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr 1731
  • Rundskriv U-5/2003. Veileder for kvalitetskrav til midlertidig husvære etter lov om sosiale tjenester § 4-5.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  1. Organisasjonskart
  2. Delegasjonsvedtak fra rådmannen i Røyken kommune til Nav Buskerud
  3. Boligsosial handlingsplan 2008-2012
  4. Røyken kommunes handlingsplan 2009-2012
  5. Oversikt over ansatte som behandler søknader om midlertidig husvære.
  6. Liste over personer som har fått husleiegaranti de siste 2 årene
  7. Utdrag av retningslinjer for tildeling av øk.sosial hjelp
  8. Søknadsskjemaer
  9. Delegasjonsreglement for ledere av tjenesteytende resultatenheter
  10. Kommunens årsmelding for 2007
  11. Uskrift av informasjon på internett
  12. Informasjon om prosjektet kvalitetsutvikling
  13. Retningslinjer for tildeling av bolig i Røyken kommune
  14. Rutine for avviksmelding for å kvalitetssikre avtalen mellom Røyken kommune og Røyken Eiendomsselskap
  15. Orientering om kommunestyresak 105/08.
  16. De siste 15 vedtakene hvor det er gitt husleiegaranti/husleie.

Dokumentasjon som ble etterspurt under revisjonsbesøket:

  • Mappene tilhørende alle klienter fylkesmannen har fått oversendt vedtakene til i forkant av revisjonsbesøket.
  • Mappene til klienter som har søkt om midlertidig bolig/bedt om hjelp til dette men hvor det ennå ikke er innvilget eller iverksatt.
  • Mappene til de personene Røyken kommune pr i dag definerer som bostedsløse.
  • Mappene til samtlige aktive rusmisbrukere i kommunen som enten benytter natthjemmet i Drammen, bor hos familie og venner, eller ”bor på gata”, jf side 25 i boligsosial handlingsplan.
  • Fullstendig rutinehåndbok for behandling av saker etter sosialtjenesteloven.
  • Samtlige avviksrapporter som omhandler kommunens midlertidige botilbud.

Samlet ble det gjennomgått 20 klientmapper under revisjonen. Fylkesmannen hadde også tilgang til saksbehandlersystemet Socio, og det ble tatt stikkprøver av utvalgte journalnotat og vedtak.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn: 06.02.09
  • Innsending av etterspurt dokumentasjon fra kommunen 09.03.09
  • Program for tilsynet oversendt kommunen 30.03.09
  • Diverse e-post med kontaktpersonen i kommunen i forbindelse med tilrettelegging og gjennomføringen av tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Åse Kowalevski

Veileder oppfølging/sosialfaglig ansvarlig

X

X

X

Kariane Søilen

Teamkoordinator mottak

X

X

Hørdur Johannsson

Boveileder

X

X

Mari Ann Fjærem Le Dantec

Nav leder

X

X

X

Tone Mari Skrede

Veileder mottak

X

X

X

Tonje Takeid

Ansatt i servicekontoret

X

Bjørn Orhagen

Rådmann

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anne-Lene Egeland Arnesen
Anne Cathrine Dahl
Magnhild Budal Pettersen
Solveig Sigvartsen