Helsetilsynet

Fylkesmannen i Buskerud

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Om Kongsberg kommune gir tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming et tilstrekkelig tilbud om praktisk bistand og støttekontakt etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf § 4-2, bokstav a og c i samsvar med endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.
  • Om Kongsberg kommune sikrer at bruken av tvang og makt er i tråd med sosialtjenesteloven kapittel 4A

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for 2 avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Det ble gitt følgende avvik:

  • Kongsberg kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling for tjenesten støttekontakt.
  • Kongsberg kommune sikrer ikke at bruken av tvang og makt følges opp i tråd med sosialtjenesteloven.

Dato: 13.05.09

Anne Cathrine Dahl
revisjonsleder
Hege Kylland
revisor

 

 

Wenche Jensen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Kongsberg kommune i perioden 05.01.2009 - 20.03.2009. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold

Kongsberg kommune har ca 24 381 innbyggere. De har registrert 207 tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming som har innvilget tjenester etter sosialtjenesteloven.

Det er 4 ledernivåer i kommunen. Kommunens administrative hovedstruktur er organisert med fire myndighetsnivåer. Den administrative toppledelsen består av rådmann og fem enhetsledere. Enheten Pleie og omsorg er delt inn i 10 seksjoner med hver sin seksjonsleder og en forvaltningsavdeling. Pleie-og omsorg er organisert som forvaltning og drift. Det er distrikt som har ansvar for driften og en forvaltningsavdeling som er ansvarlig for saksbehandling og har vedtaksmyndighet i tillegg til kvalitetsutvikling og andre utviklingsoppgaver. Leder for forvaltningsavdelingen er delegert myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a og etter § 4A-5, bokstav b og c. Lederen for forvaltningsavdelingen er også overordnet faglig ansvarlig for kapittel 4A.

Det er tre seksjoner i Pleie og omsorg som er ansvarlig for tjenester til personer med utviklingshemming. Seksjonen Bolig består av 9 enheter (samlokaliserte boliger). I seks av enhetene er det en temaleder og en fagansvarlig. I tre enheter har teamleder også fagansvar. Seksjon Hvittingfoss har ansvar for tjenester til personer med utviklingshemming som bor i Hvittingfoss. Lågen Arbeidstjenester er den tredje avdelingen som er organisert under enhet Pleie og omsorg. Lågen arbeidstjenester har tre avdelinger.

Det er enheten Kultur og seksjon Intergreringstjenesten som tildeler støttekontakt og har vedtaksmyndighet etter sosialtjenesteloven 4-2 c. Intergreringstjenesten består av en mellomleder, en saksbehandler, to fritidsledere og en servicearbeider.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.01.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 19.03.09.

Intervjuer:
14 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Verifikasjoner ble gjennomført 16., 17. og 18.03.09. Det ble gjennomført samtaler med pårørende og ansatte på fem tjenestesteder.

Sluttmøte ble avholdt 20.03.09.

4. Hva tilsynet omfattet

Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • Område 1: Sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming. Det ble undersøkt om tjenestene ble gitt i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.
  • Område 2: Bruk av tvang eller makt overfor personer med psykisk utviklingshemming.

Avvikene bygger på de fakta som tilsynsmyndigheten finner sannliggjort ved dokumentgjennomgang og intervjuer.

5. Funn

Avvik 1:

Kongsberg kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling for tjenesten støttekontakt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenestelovens § §4-3 og 4-2 annet ledd c, forvaltningslovens kapittel IV og V og ulovfestet forvaltningsrett. Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:
Etter sosialtjenestelovens § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav fra kommunen. Det er etter sosialtjenesteloven en grunnleggende forutsetning at tildelingen av tjenester skal foregå på en forsvarlig måte. Det er også et kommunalt ansvar å sikre og innrette sin virksomhet på en slik måte at retten til sosialtjenester etter § 4-3 blir ivaretatt.

Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Kommunen skal sikre at søknader blir behandlet etter reglene i forvaltningsloven og ikke utsette å fatte vedtak i påvente av at aktuelt tiltak er på plass. Selv om kommunen har problemer med å skaffe støttekontakter eller annet aktuelt tiltak, har den enkelte søker et krav på at søknaden behandles uten ugrunnet opphold, og tjenesten skal innvilges dersom behovet tilsier dette. Forsvarlig tildeling av tjenesten støttekontakt forutsetter at kommunen sikrer at alternative og midlertidige tiltak settes inn der vedtaket ikke kan oppfylles som forutsatt og til rett tid.

Avviket er basert på følgende:

  • Begrunnelse og vurdering fremkommer ikke i de fleste gjennomgåtte saker når tiltakene endres fra individuell støttekontakt til gruppetilbud
  • Forhåndsvarselet som benyttes er ikke i tråd med forvaltningsloven § 16.
  • Det fattes systematisk vedtak med et eller to års varighet. I vedtakene fremkommer det at det må søkes på nytt når vedtaket utløper
  • I 6 saker er det ikke fattet vedtak i mangel på riktig tiltak. En tjenestemottaker har ikke fått iverksatt tjenesten.

Avvik 2:

Kongsberg kommune sikrer ikke at bruken av tvang og makt følges opp i tråd med sosialtjenesteloven.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 4A-4,§ 4A-5 jf § 4A-7, jf Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:
Formålet med reglene i kapittel 4A er å hindre at personer med psykisk utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade og å forebygge og begrense bruken av tvang. Reglene i loven åpner for at det i bestemte situasjoner kan brukes makt eller tvang overfor personer med psykiske utviklingshemming for å forhindre vesentlig skade på seg selv, andre eller materielle verdier. Dersom den utfordrende atferden gjentar seg på en slik måte at det er mulig å lage faste rutiner for hvilke tiltak som skal benyttes for å forhindre eller begrense skaden skal det fattes vedtak. Det samme gjelder der hvor personen er avhengig av bistand for å dekke grunnleggende behov, men motsetter seg at tjenesteyterne gir nødvendig bistand.

Videre er det slik at dersom det i en nødsituasjon er nødvendig å benytte tvang eller makt for å begrense eller hindre vesentlig skade, skal det skrives melding om denne beslutningen.

Meldingen skal sendes til Fylkesmannen og skal beskrive den aktuelle hendelsen og hva som hendte forut for denne.

I sosialtjenesteloven stilles det krav om at kommunen skal legge forholdene til rette slik at det benyttes minst mulig tvang og makt. For å begrense og hindre bruk av tvang, er det en forutsetning at de ansatte har en ensartet forståelse av hva som er tvang og makt. De ansatte må også ha nok kunnskap til å identifisere bruk av tvang og makt for å jobbe med andre løsninger og/eller vurdere om det er behov for å fatte vedtak. Det er viktig med jevnlig veiledning og møter for å kunne diskutere relevante problemstillinger rundt enkelte tjenestemottakere for å avklare/vurdere om dette kan være bruk av tvang eller makt (jfr. sosialtjenesteloven). Videre er det avgjørende med klare prosedyrer rundt tjenestemottakerne for å forebygge, hindre og begrense mest mulig bruk av tvang og makt.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Kommunen har i flere saker ikke fattet vedtak om planlagt tvang og makt.
  • Det er innført begrensninger i private eiendeler uten at det er fattet vedtak om dette.
  • I noen tilfeller benyttes tvang for å dekke grunnleggende behov uten at det er vurdert om det skal fattes vedtak om dette.
  • Det benyttes planlagt tvang og makt i gjentatte nødsituasjoner uten at det er fattet vedtak om dette.
  • Det tar for lang tid før det fattes vedtak om planlagt bruk av tvang og makt og det er ingen rutiner for prosessen frem mot vedtak.
  • Det har vært benyttet tvang uten at det er sendt meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelte nødsituasjoner.
  • Kommunen sikrer ikke at alle ansatte har tilstrekkelig kunnskap til å identifisere tvang og maktbruk i tjenesten.
  • Det er manglende forståelse for formålet med reglene om bruk av tvang og makt.
  • Det har kommet frem usikkerhet om det i tjenesteytingen forekommer nødvendig bruk av tvang. Det er ikke rutiner for hvordan dette skal avklares og løses.
  • Den opplæring og veiledning som hittil er gitt er ikke tilstrekkelig. Flere tjenesteytere opplyser at de ikke har hatt opplæring i sosialtjenesteloven kapittel 4A.
  • Det mangler samhandlingsrutiner for hvordan tjenesteyterne skal håndtere ulike situasjoner.
  • I noen enheter er det uklart hva fagansvaret innebærer.
  • I enheter der det er todelt ledelse er det uklart om teamleder er ansvarlig for å følge opp fagansvaret.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem. Tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort konkludert med at Kongsberg kommune ikke sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader om støttekontakt. Videre konkluderer tilsynsmyndigheten med at kommunen ikke sikrer at bruken av tvang og makt følges opp i tråd med sosialtjenesteloven. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetenes minimumskrav til styringssystem i helse-og sosialtjenesten. Det ligger til lederansvaret å følge med den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt. Tjenestemottakerne skal være sikret å få behandlet søknader om støttekontakt etter en individuell vurdering når de søker om tjenester. Virksomheten må vurdere om søkerne har et behov og dermed et rettskrav på tjenester etter sosialtjenesteloven. Videre må virksomheten kjenne til hvilke krav som stilles for å følge opp bestemmelsene i kapittel 4A i

sosialtjenesteloven. Tilsynsmyndigheten ser at kommunen har iverksatt konkrete tiltak gjennom et årshjul som beskriver hvilke tiltak som er iverksatt og skal følges opp for å sikre at bestemmelsene i kapittel 4A blir fulgt. Disse tiltakene har ikke ennå gitt resultater slik at det i virksomheten fortsatt er tjenesteytere som ikke har god nok kunnskap om tvang og makt og det er ikke en enhetlig forståelse av innholdet i lovverket. Kommunen sikrer ikke at pålagt beslutningsprosess blir fulgt og det tar for lang tid fra kommunen oppdager bruk av tvang og makt til det fattes vedtak om bruk av tvang og makt der det er behov for dette. Virksomheten må også vurdere hvor det eventuelt er fare for svikt-det vil si hvor det er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal – og det må settes inn korrigerende tiltak.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester (lost.) mv av 13. desember 1991 nr.81
  • Forskrift om internkontroll i sosial-og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr. 1731
  • Forskrift om kvalitet i pleie-og omsorgstjenesten av 19.november 1992 nr 66.
  • Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 1.januar 1970.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart over kommunen
  • Organisasjonsoversikt over boliger og tjenester for utviklingshemmede i Pleie-og omsorg
  • Delegasjonsreglement
  • Subdelegeringsreglement
  • Delegeringsreglement for Forvaltningsavdelingen
  • Overordnet faglig ansvarlig etter Lov om sosiale tjenester
  • Plan for opplæring og kompetanseutvikling i Pleie-og omsorgstjenesten 2009-2012
  • Årshjul for opplæring av personell i boliger
  • Organisering av arbeidet med internkontroll
  • Kopi av meldte avvik fra januar 2009
  • Samlet oversikt over meldte avvik i 2008
  • Oversikt over ansatte som jobber i Pleie-og omsorgsavdelingen ( forvaltnings­avdelingen, boliger/avlastning og tilrettelagt arbeid/dagaktiviteter) og kultur (støttekontakt)
  • Innvilgede tjenester, kopi av vedtak overfor 72 tjenestemottakere fattet i 2008
  • Oversikt over antall vedtak om støttekontakt fra 2008, og de fem siste vedtakene
  • Skadeavvergende meldinger og meldinger om skader. 195 meldinger fordelt på 8 tjenestemottakere, hvorav det er 150 meldinger på en tjenestemottaker.
  • Retningslinjer for hvordan ”Melding om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller etter sosialtjenesteloven Kap 4A” skal håndteres
  • Kulturkalenderen
  • TT-Tjenesten i Buskerud
  • Husbankens låne-og tilskuddsordninger
  • Informasjon til deg som trenger pleie-og omsorgstjenester
  • Pleie-og omsorg, Kongsberg kommune
  • Tannbehandling
  • Retningslinjer for saksbehandling og tildeling av tjenester for Forvaltningsavdelingen i Pleie-og omsorgstjenesten
  • Rutinebeskrivelse for saksbehandling i Kulturtjenesten vedr fritidstjenester
  • Forhåndsvarsel om opphør av vedtak om fritidskontakt
  • Tilsynsrapporter
  • Kvalitetshåndbok, med rutiner for arbeidet kvalitetsarbeidet
  • Veileder i journal/tiltaksplan daglig rapport

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Elektronisk mappe/journal til 13 tjenestemottakere
  • Journal/mappe fra kulturtjenesten til 10 tjenestemottakere
  • Oversikt over tjenestemottakere og tiltak fra kulturtjenesten

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 05.01.09 – Varsel ble sendt Kongsberg kommune
  • 10.02.09 – Oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Kongsberg kommune
  • 02.03.09 – Oversendelse av program før gjennomføring av stedlig tilsyn
  • 05.03.09 – Oversendelse av program for tilsynet 19 og 20.03.09.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Astrid Sommerstad

Rådmann

x

Lisbeth Nymo

Pleie og omsorgssjef

x

x

x

Else Marie Olsen

Seksjonsleder Lågen Arbeidstjenester

x

Wenche Onshus Simensen avlastning

Seksjonsleder Lundeløkka

x

x

Reidun Bjørnsrud

Teamleder Landsstadgata

x

x

x

Kjell Guldvog Staalesen

Kontaktperson

x

x

Gunn Dyremyr Vinderm

Teamleder Møllergata

x

x

x

Hege Fische Asse

Miljøterapeut Steensgata

x

Mariann Åmo

Fagkonsulent i vernepleie
Forvaltningsavdelingen

x

x

x

Svein Gabrielsen

Seksjonsleder boliger

x

x

x

Kari Saga

Leder Forvaltningsavdelingen

x

x

x

Irene Thorberg

Teamleder Steensgata

x

x

x

Laila Laursen

Teamleder Tømmeråsgården

x

x

x

Erna Vebostad

Konsulent pleie og omsorg

x

Anne Jensen

Omsorgsarbeider Tømmeråsgården

x

x

x

Christel Skjøtskift Seksjonsleder Hvittingfoss

Omsorgsarbeider Tømmeråsgården

x

Nina Søya

Mellomleder Integreringsseksjonen

x

Åse Tveiten Andersen

Saksbehandler Integreringsseksjonen

x

Anne Lise Opsahl

Hjelpepleier Myntgata

x

Anne Lise Maurseth

Omsorgsarbeider Myntgata

x

Ingebjørg Breckan

Fungerende teamleder Myntgata

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Avdelingsdirektør: Anne Cathrine Dahl
Rådgiver: Wenche Jensen
Rådgiver: Hege Kylland
Observatør: Magnhild Budal Pettersen