Sosialtjenestelovens kapittel 4 og 4A overfor personer med utviklingshemming i Hol kommune (2010)

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om Hol kommune sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d, endres i samsvar med endring i grunnleggende behov og at tjenestene er tilstrekkelige.
• Om Hol kommunen sikrer at bruk av tvang og makt er i tråd med sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Det ble gitt følgende avvik:

Avvik 1:

Hol kommune sikrer ikke forsvarlige tjenester overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming

Avvik 2:

Hol kommune benytter uhjemlet tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming

Tilsynsmyndigheten ser at det er stor forskjell på tjenestetilbudet til personer med psykisk utviklingshemming i Hol kommune. Tjenestetilbudet er i hovedsak godt tilrettelagt med tilstrekkelige tjenester til å dekke grunnleggende behov og aktiviteter, men tilsynsmyndigheten har kommet til at tjenestetilbudet til enkelte personer med psykisk utviklingshemming ikke er forsvarlig. Videre er det store ulikheter i arbeidet med å forebygge og begrense bruk av tvang og makt. Rundt enkelte tjenestemottakere har kommunen jobbet målrettet og godt og bruken av tvang og makt er redusert, mens det rundt andre tjenestemottakere benyttes uhjemlet tvang.

Dato 06.02.10

Hege Kylland
revisjonsleder Wenche Jensen
revisor

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hol kommune i perioden 01.07.2009 - 21.01.2010. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hol kommune har ca 4500 innbyggere. De har registrert 16 tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming som har innvilget tjenester etter sosialtjenesteloven.

Kommunens administrative hovedstruktur er organisert med to myndighetsnivåer. Den administrative toppledelsen består av Rådmannen, Helse- og omsorgsetaten, Teknisk etat og Kultur- og oppvekstetaten. Helse- og omsorgsetaten består av Helse- og sosialsjef med stab og 8 avdelingsledere. Tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 fattes i tiltaksteamet som består av alle avdelingslederne i etaten. Dette gjelder ikke støttekontakttjenesten. Tjenestene ytes av hjemmebasert omsorg i distrikt øst og vest som ledes av avdelingsledere. Tjenestene gis i boliger med fast tilknyttet personale eller av hjemmesykepleien. Det gis ikke praktisk bistand til personer med utviklingshemming i distrikt øst. Avdelingslederen i distrikt øst er ansvarlig for kommunens avlastningsbolig Trekanten som gir avlastning til foreldre med barn med nedsatt funksjonsevne og barn med psykisk utviklingshemming, for tiden 4 barn.

Kommunen har et dagsenter for personer med utviklingshemming og dette er organisert under hjemmebasert omsorg distrikt vest.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 01.07.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke avholdt formøte.

Åpningsmøte ble avholdt 20.01.10.

Intervjuer:

7 personer ble intervjuet. Det ble gjennomført 4 stedlige tilsyn og besøk ved kommunens aktivitetssenter. Det ble også gjennomført møte med 19 støttekontakter, private avlastere og ansatte i kommunens avlastningsbolig.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 21.01.10

Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om kommunen sikrer at forholdene legges til rette for utførelse av kommunale tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d, om det benyttes minst mulig tvang og makt, og om tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud. Tilsynsmyndigheten skal undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Videre skal vi vurdere om rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Vi skal også undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, og om dette er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det på alle områder vurderes om det gjennomgående er en internkontroll i virksomheten som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er forsvarlige for tjenestemottakerne.

Fylkesmannen har under tilsynet i Hol kommune undersøkt:

• Hvordan kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d, endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Hvordan kommunen sikrer at ulovlig makt og tvangsbruk ikke finner sted.
• Hvordan kommunen sikrer at det blir sendt melding om bruk av skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner, jf. § 4A-5 tredje ledd, bokstav a.
• Hvordan kommunen sikrer brukermedvirkning.
• Hvordan kommunen har organisert tjenestetilbudet til psykisk utviklingshemmede.
• Hvordan kommunen sikrer personalets behov for opplæring.
• Status for kommunens arbeid med internkontroll i sosial- og helsetjenesten i henhold til Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002, nr.1731.

Avvikene bygger på de fakta som tilsynsmyndigheten finner sannliggjort ved dokumentgjennomgang og intervjuer.

Funn

Avvik 1:

Hol kommune sikrer ikke forsvarlige tjenester overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming

• Enkelte utviklingshemmede får ikke i tilstrekkelig grad dekket behovet for sosialt samvær med andre
• Enkelte utviklingshemmede får ikke i tilstrekkelig grad dekket behovet for tilsyn
• Kommunen utreder ikke når det meldes om behov for økte tjenester. Det blir heller ikke fattet vedtak som en følge av dette
• Kommunen har ikke rutiner som sikrer at de ansatte handler likt overfor den enkelte utviklingshemmede
• Det meldes ikke avvik i forhold til tjenestene på enkelte tjenestesteder

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-2 a og c, forvaltningsloven §§16 og 17, og Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:
Etter sosialtjenesteloven § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp fra kommunen. Det er etter sosialtjenesteloven en grunnleggende forutsetning at tildelingen av tjenester skal foregå på en forsvarlig måte. Det er også et kommunalt ansvar å sikre og innrette sin virksomhet på en slik måte at retten til sosialtjenester etter § 4-3 blir ivaretatt. Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha en nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de gir de resultater som lovgivningen krever.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 og 6 er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Det er viktig at det rapporteres dersom tjenester ikke gis i tråd med vedtaket, slik at det kan settes inn korrigerende tiltak for å sikre at vedtaket blir oppfylt både i forhold til mengde og innhold i tjenesten.

Tjenester etter sosialtjenesteloven skal gis i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser. Dette betyr at personer som er avhengig av bistand gjennom døgnet har krav på å få den hjelpen de trenger selv om organiseringen av tjenestene endres. Tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming har ofte liten mulighet til å formidle sine behov, men eventuelle udekkede behov kan avdekkes gjennom endringer i personens atferd. Ved endringer må hjelpetilbudet vurderes. Dersom pårørende eller hjelpeverge på vegne av tjenestemottakeren mener at kommunen bør sette inn flere tiltak skal dette behandles som en søknad. Det må fattes et vedtak om økt tjenestetilbud eller søknaden må avslås.

Avvik 2:

Hol kommune benytter uhjemlet tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming.

Kommentarer:
Formålet med reglene i sosialtjenesteloven kapittel 4A er å hindre at personer med psykisk utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade og forebygge og begrense bruken av tvang. Reglene i loven åpner for at det i bestemte situasjoner kan brukes makt eller tvang overfor personer med psykiske utviklingshemming for å forhindre vesentlig skade på seg selv, andre eller materielle verdier. Dersom den utfordrende atferden gjentar seg på en slik måte at det er mulig å lage faste rutiner for hvilke tiltak som skal benyttes for å forhindre eller begrense skaden skal det fattes vedtak. Det samme gjelder der hvor personen er avhengig av bistand for å dekke grunnleggende behov, men motsetter seg at tjenesteyterne gir nødvendig bistand.

Det følger av sosialtjenesteloven § 4A-5 andre ledd at tvang og makt bare kan brukes når det er faglig og etisk forsvarlig. For at et tiltak skal være faglig og etisk forsvarlig er det en forutsetning at grunnleggende rettigheter sikres ved planlegging og gjennomføring av tjenester. Blant annet har alle rett til å benytte sine rettigheter. Tjenesteyterne må bistå i å avverge utnytting. Det er ikke anledning til å sette i gang opplæringstiltak eller dagsplanstyring som baserer seg på å begrense tilgangen på tjenestemottakerens egne eiendeler eller benytte disse som belønning.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Dersom det i en nødssituasjon er nødvendig å benytte tvang eller makt for å begrense eller hindre vesentlig skade, skal det skrives melding om denne beslutningen jf § 4A-5, tredje ledd bokstav a. Meldingen skal sendes til Fylkesmannen og skal beskrive den aktuelle hendelsen og hva som hendte forut for denne. Det er avgjørende at det er klare prosedyrer for hva som skal gjøres i slike situasjoner og at de ansatte har nok kunnskap til å kunne vurdere når det er nødvendig å benytte tvang ovenfor en person som utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade.

I sosialtjenesteloven stilles det krav om at kommunen skal legge forholdene til rette slik at det benyttes minst mulig tvang og makt. For å begrense og hindre bruk av tvang, er det en forutsetning at de ansatte har en mest mulig ensartet forståelse av hva som er tvang og makt. Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av sosialtjenestens personell og de ansatte er forpliktet til å delta i opplæring som blir bestemt, og som anses nødvendig for å holde deres kvalifikasjoner ved like. De ansatte må også ha nok kunnskap for å kunne identifisere bruk av tvang og makt og for å jobbe med andre løsninger eller/eller vurdere om det er behov for å fatte vedtak. Det er viktig med jevnlig veiledning og møter for å kunne diskutere relevante problemstillinger rundt enkelte tjenestemottakere som inneholder elementer av tvang eller makt. Det er viktig at de ansatte følger den veiledningen som gis og følger opp de beslutninger som tas. Det er derfor avgjørende med klare prosedyrer rundt tjenestemottakerne for å forebygge, hindre og begrense mest mulig bruk av tvang og makt. Dersom det er nødvendig å fåtte vedtak er det viktig at det er avklart hvem som har ansvaret for å saksbehandle og å fatte vedtak etter kapittel 4A i sosialtjenesteloven. Kommunen bør ha klare prosedyrer for hvem som skal utføre disse oppgavene og rutiner for gjennomføringen.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det gjennomføres begrensninger uten at det er vurdert i henhold til bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A. Ulovlig praksis har pågått over tid uten at praksisen har blitt endret eller fattet vedtak
• Kommunen sikrer ikke at alle tjenesteytere har tilstrekkelig kompetanse
• Kommunen sikrer ikke at alle tjenesteytere får jevnlig veiledning
• Det brukes et belønningssystem som baserer seg på at private midler benyttes som belønning
• Kommunen har ikke skriftlige rutiner for å melde skadeavvergende tiltak etter sosialtjenesteloven § 4A-5 tredje ledd bokstav c
• Det finnes ikke skriftlige rutiner for vedtaksprosessen etter reglene i sosialtjenesteloven kapittel 4A

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem og tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort konkludert med at Hol kommune ikke håndterer sin oppgave når det gjelder tjenester etter kapittel 4 og 4A på en tilfredsstillende måte. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenesteloven § 2-1 er myndighetenes minimumskrav til styring i helse- og sosialtjenesten. Det ligger i lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at tjenestemottakerne er sikret de tjenestene det faktisk er vurdert at de har behov for og dermed rettskrav på etter sosialtjenesteloven. Virksomheten må vurdere hvor det er fare for svikt – det vil si hvor det er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal - og det må settes inn korrigerende tiltak. Det er f.eks. kjent at tjenestene til enkelte tjenestemottakere ikke utføres etter vedtaket og kommunens avvikssystem benyttes ikke i enkelte av virksomhetene. Det er ikke innhentet en samlet oversikt over hvordan situasjonen er og det er dermed ikke iverksatt korrigerende tiltak for å endre dette.

Videre er det kjent at det benyttes tvang og makt ved begrensning i egne eiendeler. Ledelsen forsøkt å endre praksis uten at dette er fulgt opp.

Hol kommune har et kvalitetsutvalg og det er utarbeidet skrevne rutiner på noen av områdene. Disse rutinene er ikke oppdatert, avvik meldes ikke fra alle enheter og kommunens kontroll av virksomheten er mangelfull.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å gi avvik på tjenesteområdet er dette etter en samlet vurdering av styringssystemet. Det er f. eks ikke isolert sett et krav om at det utarbeides skriftlige rutiner på et område, men det kan være uforsvarlig å ikke ha noen form for skriftelige prosedyrer når det heller ikke er etablert andre former for styring, kvalitetssikring og korrigering. Det er spesielt viktig med prosedyrer og beskrivelser når det gis tjenester til personer med psykisk utviklingshemming da de har liten mulighet til å gi tilbakemeldinger på tjenestene de mottar.

Sosialtjenestens utgangspunkt er at kommunen har en frihet til å organisere sine tjenester slik den finner det hensiktsmessig så lenge dette ikke går utover kommunens ivaretakelse av den enkeltes rett til tjenester. Det betyr at kommunen har en plikt til å sikre den retten den enkelte er innvilget gjennom vedtak og at denne tjenesten evalueres. Kommunen må derfor ha et internkontrollsystem som fanger opp tilfeller der tjenestetilbudet ikke er tilpasset tjenestebehovet.

Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (lost.) mv av 13.desember 1991 nr.81
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr.1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten av 19.november 1992 nr 66
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.februar 1967

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Delegasjonsreglement for Helse- og Sosialetaten i Hol kommune
• Kvalitetshåndbok for tildeling av tjenester
• Plan for opplæring 2009
• Oversikt over deltakere på kurs i kap 4A 2008
• Oversikt over deltakere på kurs på Storefjell 2008
• Plan for Helse, miljø og sikkerhet
• Oversikt over ansatte som jobber med personer med psykisk utviklingshemming i hjemmetjenesten vest
• Oversikt over ansatte som jobber med personer med psykisk utviklingshemmede i hjemmetjenesten øst
• Vedtak om praktisk bistand til 10 personer
• Ansvarsgruppemøtereferater til 10 personer
• Beskrivelse av tjenesten hjemmehjelp og BPA
• Oversikt over avvik fra to enheter 2009
• 5 meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner
• 1 skademelding ved personskade

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Mapper, tiltaksplaner og rapporter til 11 personer med psykisk utviklingshemming
• Stillingsinstruks for konsulent for personer med nedsatt funksjonsevne
• Avvik fra to enheter (nyere)

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 01.07.10
• Innsending av dokumentasjon fra kommunen 03.09.09
• Program for tilsynet oversendt kommunen 08.10.09
• Diverse e-post med kontaktpersonen og avdelingsleder for hjemmebaserte avdeling øst i forbindelse med tilrettelegging og gjennomføring av tilsynet

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Hege Kylland Revisjonsleder
Anne-Cathrine Dahl Revisor
Wenche Jensen Revisor