Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Fylkesmannen i Buskerud har gjennomført tilsyn med Hol kommunes avlastnings- og støttekontakttjenester. Formålet med tilsynet har vært å undersøke om kommunen sikrer en forsvarlig tildeling av tjenestene etter sosialtjenestelovens § 4-2, bokstav b og c. Under dette punktet har vi sett nærmere på iverksettingen av disse tjenestene. Vi har videre undersøkt om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innen det aktuelle området, jf. sosialtjenesteloven§§ 2-1, 2-3, og forskrift om internkontroll.

Tilsynet avdekket forhold som gav grunnlag for 1 avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Avvik:

Hol kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling for tjenesten støttekontakt

Avviket innebærer at Fylkesmannen er av den oppfatning at Hol kommune ikke sikrer forsvarlig saksbehandling på grunn av manglende kompetanse på reglene i forvaltningsloven.

Fylkesmannen mener at Hol kommune gir god informasjon om støttekontakt og avlastningstjenestene slik at tjenestene er godt kjent for kommunens innbyggere. Videre er det vår oppfatning at støttekontaktene og de private avlastere sikres opplæring og veiledning ved behov.

Dato: 06.02.10

Wenche Jensen
revisjonsleder
Hege Kylland
revisor

 

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hol kommune i perioden 01.07.2009 -21.01.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hol kommune har ca 4500 innbyggere. Kommunens administrative hovedstruktur er organisert med to myndighetsnivåer. Den administrative toppledelsen består av Rådmannen, Helse- og omsorgsetaten, Teknisk etat og Kultur- og oppvekstetaten. Helse- og omsorgsetaten består av Helse- og sosialsjef med stab og 8 avdelingsledere.

Tjenesten støttekontakt er organisatorisk plassert i Nav Hol. Dette fremkommer i samarbeidsavtale mellom Hol kommune og Nav Buskerud om etablering og drift av Nav Hol. En saksbehandler har daglig ansvar for støttekontaktordningen og vedtak fattes i samarbeid med Nav leder som er ansvarlig for tjenesten. Saksbehandleren har også ansvar for iverksetting og evaluering av tjenesten og oppfølging av støttekontaktene.

Avlastning gis i private hjem, i kommunens avlastningsbolig for barn og på de to sykehjemmene Høgehaug og Geilotun. Det er de to avdelingslederne i hjemmebasert omsorg i distrikt øst og vest som er ansvarlig for avlastningen. Før vedtakene fattes blir de diskutert i tiltaksteamet.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 01.07.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 20.01.10.

Intervjuer:

11 personer ble intervjuet. Det ble avholdt møte med 19 støttekontakter, private avlastere og ansatte i kommunens avlastningsbolig og møte med 5 foreldre til barn som mottar avlastning.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 21.01.10.

Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige for befolkningen og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, og om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og tilslutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Fylkesmannen har under tilsynet i Hol kommune og Nav Hol undersøkt om avlastnings- og støttekontakttjenesten er forsvarlig. Vi har sett nærmere på om kommunen sikrer at:

  • Alle aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
  • Tildelingen skjer uavhengig av diagnose og alder
  • Det foretas en relevant utredning av alle søkere
  • Det kreves ikke vederlag for avlastning
  • Iverksatte vedtak utføres i samsvar med avlastning
  • Midletidige tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles
  • Det skjer en vurdering av krav til avlasters og støttekontakts kunnskap og ferdigheter før de settes inn i arbeidet
  • Det skjer en jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert
  • Det skjer en jevnlig oppfølging under utførelsen av oppdraget og at det settes inn opplæring/veiledning der det fremkommer behov.

Funn

Avvik:

Hol kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling for tjenesten støttekontakt.

Avviket fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 4-1, §§ 4-3, 4-2 annet ledd b og c og §§ 2-1 og 2-3, forvaltningsloven § 17 og § 16 og internkontrollforskriften § 4.

Kommentar:

Etter sosialtjenesteloven § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp fra kommunen. Det er etter sosialtjenesteloven en grunnleggende forutsetning at tildelingen av tjenester skal foregå på en forsvarlig måte. Det er også et kommunalt ansvar å sikre og innrette sin virksomhet på en slik måte at retten til sosialtjenester etter § 4-3 blir ivaretatt. Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha en nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Kommunen må sikre at de vedtakene oppfyller kravene til vedtak etter forvaltningsloven. Vedtakene har i liten grad faktaopplysninger, individuelle vurderinger og begrunnelse for tiltak som er iverksatt. Etter forvaltningsloven § 17 skal saken være mest mulig opplyst før vedtaket fattes og opplysningene skal komme frem i vedtaket. Videre skal det gjøres en individuell vurdering. I Hol kommune tildeles det som oftest 4 timer uten nærmere begrunnelse. Det tas i liten grad hensyn til behov utover dette. Når kommunen vurderer å stanse eller redusere en tjeneste skal det sendes et forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. Søker skal med dette få en rimelig frist til å uttale seg før nytt vedtak fattes. Dette er for at den kommunen vurderer å redusere tjenestene til eller stanse tjenestene til skal ha mulighet til å uttale seg.

Kommunen skal sikre at tjenesten gjennomføres slik det fremgår av vedtaket. Manglende iverksetting vil være et problem for den kommunen har vurdert har rett til støttekontakttjeneste fordi vedkommende er i en situasjon at det ikke er mulig å få dekke behovet uten bistand. Utgangspunktet er at virkningene av et forvaltningsvedtak inntrer fra det tidspunkt vedtaket er truffet, og søker er gitt underretning i medhold av forvaltningsloven § 27. Kommunen skal sikre at tjenesten ytes fra det tidspunkt vedtaket angir eller snarest mulig etter at underretningen om vedtaket er gitt. I flere saker har ikke kommunen iverksatt tjenestetilbudet innen tre uker og kommunen har dermed ikke sikret at vedtaket iverksettes snarest mulig. Kommunen har heller ikke vurdert andre tiltak i påvente av støttekontakt.

Etter sosialtjenesteloven § 8-10 skal kommunen eller annen arbeidsgiver kreve politiattest fra den som ansettes i en stilling som innebærer tjenesteyting, jf. § 4-2, til barn eller personer med utviklingshemming. Plikten omfatter ikke personell som bare sporadisk yter slike tjenester og som i alminnelighet ikke vil være alene med barn eller personer med utviklingshemming. Dette gjøres ikke rutinemessig i forhold til støttekontakter for personer med psykisk utviklingshemming.

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunen har ikke gitt tilfredsstillende opplæring i forvaltningsloven
  • Forvaltningsloven er ikke implementert i nedskrevne rutiner
  • Kommunen sender ikke rutinemessig forhåndsvarsel etter forvaltningslovens § 16 når tjenester reduseres/stanses
  • Vedtak har standardformuleringer. Det er i liten grad faktaopplysninger, individuelle vurderinger og begrunnelser
  • Kommunen tildeler som oftest fire timer støttekontakt, men kan gi mer dersom det blir meldt behov for dette.
  • Kommunen tildeler ikke tjenesten til barn under 18 år dersom de ikke har en diagnose
  • Vedtakene inneholder i liten grad informasjon om hva tjenesten skal dekke
  • Det finnes vedtak som ikke er effektuert eller ikke blir oppfylt i henhold til vedtaket
  • Det finnes ikke noe avvikssystem som fanger opp svikt i rutiner for tjenesten støttekontakt
  • Politiattest innhentes ikke rutinemessig der dette er påkrevet jf sosialtjenesteloven § 8-10

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem og tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort konkludert med at Hol kommune ikke håndterer sin oppgave når det gjelder støttekontakttjenesten på en tilfredsstillende måte. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenesteloven § 2-1 er myndighetenes minimumskrav til styring i helse- og sosialtjenesten. Det ligger i lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at tjenestemottakerne er sikret de tjenestene det faktisk er vurdert at de har behov for og dermed rettskrav på etter sosialtjenesteloven. Virksomheten må vurdere hvor det er fare for svikt – det vil si hvor det er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal - og det må settes inn korrigerende tiltak.

I Hol kommune er det laget en rutine for saksbehandleren, men rutinen sikrer ikke at forvaltningslovens bestemmelser følges. Det er ikke gitt tilstrekkelig opplæring av det personellet som utfører disse oppgavene. Videre er det ikke etablert et avvikssystem og ledelsen er ikke kjent med svikt i støttekontakttjenestene. Hol kommune er en liten organisasjon og kommunikasjonen mellom de ulike nivåene i organisasjonen er god. Det er allikevel kommet frem at ledelsen ikke er kjent med hvor mange som mangler støttekontakt. Dette er et sårbart område da det er en saksbehandler som har det totale ansvaret for disse oppgavene. Tilsynsmyndigheten mener at det er nødvendig med et avvikssystem som sikrer at ledelsen kjenner til brudd på den vedtatte rutinen slik at det kan iverksettes nødvendige tiltak for å korrigere svikt i støttekontakttjenesten. Når tilsynsmyndigheten har funnet grunnlag for å gi avvik på tjenesten støttekontakt, er det en samlet vurdering. Det er ikke noe isolert krav om at det skal være et skriftlig avvikssystem, men det kan være uforsvarlig å ikke ha noen form for skriftlig avviksrapportering når det heller ikke er etablert andre former for systematisk styring, kvalitetssikring og korrigering.

Sosialtjenestens utgangspunkt er at kommunen har en frihet til å organisere sine tjenester slik den finner det hensiktsmessig så lenge dette ikke går utover kommunens ivaretakelse av den enkeltes rett til tjenester. Det betyr at kommunen har en plikt til å sikre at tjenestene oppfyller den retten den enkelte gjennom vedtak har fått en bestemt type tjeneste og at denne tjenesten evalueres. Kommunen må derfor ha et internkontrollsystem som fanger opp tilfeller der tjenestetilbudet ikke er tilpasset tjenestebehovet.

Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester (lost.) mv av 13.desember 1991 nr.81
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr.1731
  • Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten av 19.november 1992 nr 66
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.februar 1967

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart – Hol kommune
  • Melding om politisk vedtak – etablering av Nav-kontor
  • Samarbeidsavtale mellom Hol kommune og Nav Buskerud om etablering og drift av Nav Hol
  • Delegasjonsreglement for Helse- og Sosialetaten i Hol kommune
  • Oversikt over kompetanse for ansvarlig for oppfølging og veiledning av støttekontakter
  • Oppdragsavtale – Hol kommune – mal
  • Vedtak om avlastning overfor 8 personer
  • Vedtak om støttekontakt overfor 37 personer
  • Oversikt over støttekontakter
  • Oversikt over klager
  • Oversikt over CV til avlaster
  • Informasjon om støttekontaktvirksomheten i Hol kommune
  • Registreringsskjema støttekontakter
  • Kontrakt for støttekontakter
  • Beskrivelse av tjenesten støttekontakt
  • Kartleggingsskjema for Hol kommune
  • Årsplan 2009
  • Prosedyre for evaluering av støttekontakt
  • Kvalitetshåndbok. Avvik og avvikshåndtering

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Rutine for Nav sosiale tjenester – støttekontakt
  • 33 mapper med vedtak, evalueringsrapporter
  • Rutinehåndbok sosiale tjenester
  • Perm med utgående post 2009
  • Perm kopi av vedtak for 2009

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn 01.07.10
  • Innsending av dokumentasjon fra kommunen 03.09.09
  • Program for tilsynet oversendt kommunen 08.10.09
  • Diverse e-post med kontaktpersonen og avdelingsleder for hjemmebaserte avdeling øst i forbindelse med tilrettelegging og gjennomføring av tilsynet

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Mona Maurseth

Leder trekanten

x

x

 

Randi L`Orsa

Avdelingsleder distrikt vest

x

x

x

Steinar Aa

Fagkonsulent

x

 

x

Eva Tvedt

Høgehaug alders og sykehjem

x

x

 

Solveig Reime

Konsulent

x

x

 

Jens-Erik Simonsen

Geilotun alders og sykehjem

x

x

x

Randi Keil Michelsen

Avdelingsleder distrikt øst

x

x

x

Joan Kruse

Ansvarlig for støttekontakt

x

x

x

Hermann Trillhus

Nav leder

x

x

x

Jan Olav Helling

Helse- og sosialsjef

x

x

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Wenche Jensen Revisjonsleder
Anne-Cathrine Dahl Revisor
Hege Kylland Revisor