Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Hurum kommune v/Nav Hurum sikrer en forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Det betyr at det skal være en forsvarlig håndtering av henvendelser om hjelp, det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet, stønadsbehovet skal vurderes individuelt og utmålingen av stønad skal samsvare med søkers hjelpebehov. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Fylkesmannen har etter revisjonen gitt Hurum kommune følgende avvik:

Hurum kommune v/ Nav Hurum sikrer ikke at søknader om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen avgjøres i henhold til lov- og forskriftskrav.

Det er i tillegg påpekt to merknader:

  • Det er ikke utarbeidet sjekkliste eller verktøy som kan brukes ved kartlegging av søkers totale livssituasjon. Dagens praksis ved utredning av bistandsbehov ivaretar i liten grad situasjonen til barn i familier med dårlig økonomi.
  • Sjekklisten som benyttes ved innhenting av dokumentasjon har krav om innhenting av medunderskrift fra samboer eller ektefelle. Denne rutinen stemmer ikke med kontorets praksis i disse sakene. Ordlyden i sjekklisten øker risikoen for at søker kan misforstå hva som kan kreves dokumentert.

Dato: 22. september 2010

Anne-Lene Egeland Arnesen
revisjonsleder
Magnhild Budal Pettersen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Hurum kommune i perioden 07.05.2010 – 02.09.2010. Revisjonen inngår som en del av Statens helsetilsyns landsomfattende tilsyn i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hurum er en kommune med ca 9000 innbyggere. Kommunens administrative hovedstruktur er organisert med to myndighetsnivå. Administrasjonen består av rådmann, to kommunalsjefer, rådmannens stab og interne støtteenheter. Det er 20 virksomheter underlagt rådmannen. Nav-Hurum er en av disse.

I Hurum kommune ble det etablert Nav-kontor i 2007. Nav-leder er en av virksomhetslederne i kommunen og hun rapporterer direkte til kommunalsjefen når det gjelder de kommunale tjenestene ved Nav-kontoret. Den delen av ansvarsområdet som gjelder de statlige tjenestene rapporteres til Nav Buskerud.

På tidspunktet for tilsynet var det registrert over 200 mottakere av økonomisk stønad i kommunen.

Nav Hurum og de 15 veilederne ved kontoret er organisert i to team: Mottaksteam og Oppfølgingsteam. Hvert team ledes av en teamkoordinator. Nye henvendelser avklares alltid i Mottaksteamet. Dersom det avdekkes at tjenestemottaker høyst sannsynlig vil ha behov for oppfølging over en tid, overføres saken til Oppfølgingsteamet. Begge teamene kartlegger sine tjenestemottakere og fatter vedtak om tjenester.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 07.05.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 24.06.2010

Åpningsmøte ble avholdt 01.09.2010

Intervjuer:

10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 02.09.2010

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøker vi om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble først innført 01.01.2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Selv om Hurum kommune på alle andre tjenesteområder etter helse- og sosiallovgivningen har hatt internkontrollplikt i flere år allerede, og det derfor ikke bør være særlig krevende og utvide allerede etablerte system også på dette området, har vi forståelse for at det vil ta noe tid siden det også må samordnes med styringssystemer i statlig del av virksomheten ved Nav-kontoret. Et velfungerende internkontrollsystem må også utvikles i samarbeid med de ansatte.

Fylkesmannen har under tilsynet i Hurum kommune v/Nav Hurum undersøkt om kommunen sikrer en forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Det betyr at det skal være en forsvarlig håndtering av henvendelser om hjelp, det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet, stønadsbehovet skal vurderes individuelt og utmålingen av stønad skal samsvare med søkers hjelpebehov.

5. Funn

Avvik:

Hurum kommune v/ Nav Hurum sikrer ikke at søknader om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen avgjøres i henhold til lov- og forskriftskrav.

Avvik fra følgende regelverk:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, jf §§ 1 og 4.

Kommentar:

Økonomisk stønad til livsopphold er en individuell rettighet hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 18, og oppholdskommunen har en plikt til å tilstå ytelsen. Stønad til livsopphold og boutgifter kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett.

Kommunen har et betydelig rom for skjønn når det gjelder ytelsens nivå og art. Dette skjønnet innskrenkes imidlertid av begrensningen i § 4 hvor det fremgår at tjenesten skal være forsvarlig. Også lovens formålsbestemmelse legger klare begrensninger og rammer for skjønnsutøvelsen. Kommunen har både rett og plikt til å utøve skjønn når utmålingen av stønaden skal vurderes, og de konkrete vurderingene må fremgå av vedtaket. De statlige veiledende retningslinjene er kun et utgangspunkt for det skjønn som skal utøves. De statlige normene er videre et signal om hva som regnes som den nedre akseptable grense for forsvarlig stønad til livsopphold. Dersom stønadsnivået avviker fra dette uten nærmere begrunnelse vil stønaden i mange tilfeller være på et uforsvarlig nivå.

Mange kommuner har utarbeidet egne satser eller normer for økonomisk stønad, både når det gjelder livsopphold og boutgifter. Disse er også kun veiledende og kan aldri erstatte den individuelle vurderingen. Normer eller retningslinjer skal ikke hindre at den enkelte får den hjelp vedkommende faktisk har behov for. Søknader kan ikke avslås bare med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke bare fastsettes i henhold til standardiserte satser.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Begge teamene ved Nav Hurum (Mottaksteamet og Oppfølgingsteamet) har ansvar for utredning av hjelpebehovet til søker, vurdering av søknaden og avgjørelse av saken – det vil si innvilgelse eller avslag.
  • Det er ulik lovforståelse av §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i Nav. Flere av de fremlagte vedtakene viser at begge rettsgrunnlag benyttes rutinemessig selv om vilkårene for stønad etter § 18 er oppfylt. Dette gjelder f.eks. utgifter til klær, lege- og medisinutgifter. Ved avslag på søknaden vurderes ikke innvilgelse etter § 19 på en tilstrekkelig måte knyttet til søkers individuelle behov og situasjon.
  • Det fremkommer av intervjuer og ved gjennomgang av saksmapper at det benyttes standardsatser (statlige eller kommunale) ved utmåling av stønad til livsopphold. Det er ikke dokumentert at det er foretatt en individuell vurdering av søkers konkrete stønadsbehov og at innvilget stønad er tilstrekkelig for den enkelte.
  • Det bekreftes i intervjuer og fremlagte vedtak at det benyttes korttidssats på kr 4316 til dekning av utgifter til livsopphold inntil 3 måneder. Dette skjer også dersom det er barn i familien. Det benyttes sats for stønad til hjemmeboende ungdom (livsopphold og boutgifter). Det er ikke dokumentert i vedtakene (eller saksmappene) at innvilget stønad er tilstrekkelig til å dekke den enkelte søkers behov.
  • Det er ikke dokumentert i de fremlagte vedtakene at det er foretatt en individuell og konkret vurdering ved valg av stønadsform eller at dette har skjedd i samarbeid med søker. Rekvisisjoner benyttes uten at det er begrunnet i vedtakene hva som er årsaken til dette.
  • Rutinehåndboken som er utarbeidet ved kontoret er kjent for de ansatte men de tiltak som har vært iverksatt for å implementere prosedyrene har ikke i tilstrekkelig grad sikret forsvarlig saksbehandling og vurderinger.
  • Den opplæringen veilederne har mottatt er ikke tilstrekkelig. Det er heller ikke skrevet referat fra de interne møtene der det er gitt intern opplæring.
  • Det er ikke etablert system for avviksrapportering på dette tjenesteområdet. Hurum kommunes kvalitetsutvalg har ikke fokusert på de kommunale tjenestene ved Nav kontoret gjennom sitt arbeid så langt.

Merknad 1:

Det er ikke utarbeidet sjekkliste eller verktøy som kan brukes ved kartlegging av søkers totale livssituasjon. Dagens praksis ved utredning av bistandsbehov ivaretar i liten grad situasjonen til barn i familier med dårlig økonomi.

Merknad 2:

Sjekklisten som benyttes ved innhenting av dokumentasjon har krav om innhenting av medunderskrift fra samboer eller ektefelle. Denne rutinen stemmer ikke med kontorets praksis i disse sakene. Ordlyden i sjekklisten øker risikoen for at søker kan misforstå hva som faktisk kreves dokumentert.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles på en forsvarlig måte. Det betyr at kommunen må planlegge, utføre, kontrollere og korrigere virksomhetens aktiviteter. Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 01.01.2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Fylkesmannen mener etter dette tilsynet at Hurum kommune ikke har en fullverdig styringsaktivitet på plass på området. Det er ikke tilstrekkelig kunnskap hos alle til å kunne utføre de oppgavene de er satt til å gjøre, og det er ikke satt i verk korrigerende tiltak selv om de ansatte har signalisert mangelfull kompetanse både når det gjelder kartlegging, saksbehandling og anvendelsen av lov om sosiale tjenester i Nav. Når det ikke er etablert et tilfredsstillende styringssystem mister kommunen muligheten til å evaluere sine tjenester og dermed kunne forbedre arbeidet slik at det blir i samsvar med regelverket.

Fylkesmannen merker seg imidlertid at det er tett kontakt mellom Nav-leder og kommunalsjef som har ansvar for dette tjenesteområdet. Kommunalsjefen har vært involvert i utfordringene kontoret har hatt når det gjelder ansettelse av personer med sosialfaglig kompetanse og har medvirket direkte ved utviklingen og organiseringen av kontoret. Denne tette oppfølgingen ser vi som en styrke i Hurum kommunen selv om et fullverdig styringssystem ennå ikke er på plass.

Vi vil også fremheve det arbeidet som er gjort ved kontoret når det gjelder utarbeidelse av rutinehåndbok på tjenesteområdet for å sikre lik lovforståelse og praktisering av regelverket. Denne prosedyren har imidlertid ikke gitt ønskede resultater enda, men det er en bevissthet rundt dette og fokusering på implementering. Kommunen deltar også i et pilotprosjekt i forbindelse med utprøving av nye vedtaksmaler. Dette vil etter Fylkesmannens oppfatning også kunne bidra til forbedring på tjenesteområdet.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 4, 5, 17, 18, 19, 20, 21 og 28.
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.67.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt/innhentet under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart/grunnmodell for organiseringen av Nav Hurum som viser hvem som innehar hvilke funksjoner, ansvar og myndighet når det gjelder sosiale tjenester i Nav.
  • Samarbeidsavtale mellom staten og Hurum kommune i forbindelse med etableringen av Nav-kontor i kommunen.
  • Samarbeids- og oppfølgingsplaner med andre virksomheter i Hurume kommune.
  • Tjenesteinnhold og oppgavefordeling ved Nav Hurum
  • Oversikt over roller/bemanning av mottaket
  • Prinsipper veiledning mottak
  • Roller/bemanning i oppfølgingsteamet
  • Oversikt over møtestrukturen ved kontoret
  • Oversikt over åpningstider og telefontid
  • Rusmiddelpolitisk handlingsplan for Hurum kommune
  • Strategi for utvikling av Nav Hurum utarbeidet våren 2009
  • Referat fra møte i mottaksteamet 29.04.2009
  • Referat fra møte i oppfølgingsteamet 27.04.2009
  • Navneliste over ansatte ved Nav Hurum som gir veiledning og fatter vedtak i saker etter lov om sosiale tjenester i Nav.
  • Oversikt over datofordeling mottaksteam og oppfølgingsteam
  • Oversikt over daglig oppgavefordeling Nav Hurum
  • Søknadsskjema vedlagt oversikt over dokumentasjon som må fremlegges
  • Rutinehåndbok for behandling av søknader om sosial stønad
  • Oversikt over kommunens klientutvalg
  • Prosedyre for intern systemrevisjon
  • Prosedyre for internt systemvedlikehold
  • Skjema for risikoanalyse
  • Handlingsprogram for Hurum kommune 2009-2012
  • Årsmelding 2008 og 2009
  • Økonomiplan og handlingsprogram for Hurum kommune 2008-2011.
  • Fullstendig liste over personer som pr 01.05.2010 mottar økonomisk sosialhjelp fra Nav Hurum.
  • Kopi av alle vedtakene i mars og april 2010 hvor det er innvilget økonomisk sosialhjelp.
  • Kopi av alle vedtakene i mars og april 2010 hvor det er gitt avslag på søknad om økonomisk sosialhjelp.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Samlet oversikt over alle saker hvor det kun er innvilget økonomisk stønad etter § 19 i lov om sosiale tjenester i Nav 2010.
  • Klientmappene i de 10 siste sakene hvor det er innvilget stønad etter § 19
  • Klientmappene i 13 spesifiserte saker som vi tidligere har fått innsendt vedtakene i.
  • Klientmappene i de 10 første sakene i august 2010 hvor det er innvilget stønad til livsopphold og boutgifter.
  • Klientmappene i 1 sak i august 2010 hvor det ble gitt avslag på søknad om stønad til livsopphold og boutgifter.
  • Vedtak 30.08.2010 hvor det er benyttet ny vedtaksmal
  • Oversikt over alle klagesakene første halvår 2010 og utfallet av disse.
  • Sjekkliste ved behandling sosialsaker.
  • Oversikt over hvilke tema som har vært oppe som info.saker eller drøftelsessaker på de interne teammøtene eller kontormøtene.
  • Utviklingsplan for de ansatte ved Nav Hurum.

Samlet ble det gjennomgått 100 vedtak før revisjonen og 34 klientmapper under tilsynsbesøket. Mappene inneholdt all dokumentasjon og utskrift fra journalnotatene fra 2009 og 2010.

Følgende dokumentasjon ble etterspurt men kunne ikke fremlegges:

  • Avviksmeldinger fra Nav Hurum knyttet til økonomisk sosialhjelp

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 12.05.2010 – Varsel om tilsyn
  • 22.06.2010 - Mottatt dokumentasjon fra Hurum kommune
  • 30.06.2010 – Oversendelse av program for tilsynet
  • 30.08.2010 - E-post med liste over verifikasjoner

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Lisbeth Ringstad

Nav leder

X

X

X

Trine Holt

Veileder Oppfølgingsteam

X

X

 

Ingrid Teigen

Veileder Mottaksteam

X

X

X

Heidi H. Larsen

Veileder Oppfølgingsteam

X

X

X

Neneh Bojang

Veileder Mottaksteam

X

X

X

Monica Sjaavaaag

Veileder Mottaksteam

X

X

X

Siri Eek

Teamkoordinator mottak

X

X

X

Solveig Bjerknes

Teamleder mottak

X

X

X

Kari S. Stuvøy

Kommunalsjef

 

X

X

Linda Jegervatn

   

X

X

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Une Borg Kjølseth (revisor)
Magnhild Budal Pettersen (revisor)
Kristin Briseid (revisor)
Anne-Lene Egeland Arnesen (revisjonsleder)