Rapport fra tilsyn med Kongsberg kommunes bruk av private institusjoner/pleie- og omsorgstiltak 2010

Sammendrag

Fylkesmannen i Buskerud har gjennomført tilsyn med Kongsberg kommunes bruk av private institusjoner/pleie- og omsorgstiltak etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om og hvordan Kongsberg kommune sikrer at innvilgelse av opphold i private tiltak er i samsvar med den enkeltes behov for helse- og sosialtjenester.
• Om og hvordan Kongsberg kommune følger opp beboere etter at de har flyttet inn i private tiltak.
• Om og hvordan Kongsberg kommune sikrer at tjenestemottakerne som får innvilget opphold i private tiltak får forsvarlige heldøgns pleie- og omsorgstiltak under oppholdet og at rusmisbrukernes særlige rettigheter blir ivaretatt.

Fylkesmannen har under revisjonen funnet grunnlag for å gi Kongsberg kommune følgende avvik:

Kongsberg kommune sikrer ikke at tjenesteyting og rettigheter etter helse- og sosiallovgivningen blir ivaretatt for tjenestemottakere som har opphold i private tiltak (institusjoner eller boliger med heldøgns omsorg og pleie).

Dato: 31.05.2010

Anne-Lene Egeland Arnesen
revisjonsleder Ellisiv Hegna
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Kongsberg kommune i perioden 10.02.2010 -14.04.2010. Stedlig tilsyn gjennomført høsten 2009 ved det private tiltaket Tunvoll Bo- og servicesenter (nå Parat Omsorg – Nedre Eiker) er også brukt som grunnlagsdokumentasjon for dette tilsynet. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannen og Helsetilsynets planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen og Helsetilsynet er gitt myndighet til å føre tilsyn med de kommunale helse- og sosialtjenestene etter lov om sosiale tjenester § 2-6 og helsetilsynsloven § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapportene fra systemrevisjoner omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Ved dette tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere ett avvik.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ansvaret for utredning av tjenestebehov og vedtaksmyndighet for helse- og sosialtjenester er i Kongsberg kommune lagt til Forvaltningsavdelingen. I tillegg til leder av avdelingen er det ansatt fem fagkonsulenter med ulik fagbakgrunn som har sine spesifikke ansvarsområder relatert til hva som er søkers hjelpebehov. Det er utarbeidet flytskjema som benyttes ved utredning av sakene og IPLOS kartlegging brukes som en del av dette systemet. I tillegg er det utarbeidet konkrete retningslinjer for saksbehandling og tildeling av tjenester. Det er også nylig laget skriftlige rutiner som skal benyttes når det er aktuelt med kjøp av private pleie- og omsorgstiltak (heldøgns). Det er kun dersom Driftsavdelingen i kommunen gir en faglig begrunnet tilbakemelding om at de eksisterende kommunale tiltakene ikke er egnet til å dekke det konkrete hjelpebehovet at det er aktuelt å inngå avtaler med private aktører.

Pleie- og omsorgssjef avgjør om det skal kjøpes plass i private tiltak, leder av Forvaltningsavdelingen finner egnet sted i samarbeid med fagkonsulent og starter kontraktsforhandlingene med den private aktøren som er valgt. Oppdraget legges ikke ut på anbud.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt 10.02.2010>.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 14.04.2010

Intervjuer:

4 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet ”Dokumentunderlag”.

Sluttmøte ble avholdt 14.04.2010.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å undersøke om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke praksisen på det aktuelle området, om dette er i tråd med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også på alle områder vurderes om virksomheten har styringssystemer som er tilstrekkelig for å sikre et forsvarlig tjenestetilbud.

Fylkesmannen og Helsetilsynet har under dette tilsynet fokusert på tre hovedområder knyttet til Kongsberg kommunes bruk av private institusjoner/pleie-og omsorgstiltak:

• Om og hvordan Kongsberg kommune sikrer at innvilgelse av opphold i private tiltak er i samsvar med den enkeltes behov for helse-og sosialtjenester.
• Om og hvordan Kongsberg kommune følger opp beboere etter at de har flyttet inn i private tiltak.
• Om og hvordan Kongsberg kommune sikrer at tjenestemottakerne som får innvilget opphold i private tiltak får forsvarlige heldøgns pleie- og omsorgstiltak under oppholdet og at rusmisbrukernes særlige rettigheter blir ivaretatt.

5. Funn

Avvik:

Kongsberg kommune sikrer ikke at tjenesteyting og rettigheter etter helse- og sosiallovgivningen blir ivaretatt for tjenestemottakere som har opphold i private tiltak (institusjoner eller boliger med heldøgns omsorg og pleie).

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-1, § 4-3, jf § 4-2 bokstav d, kommunehelsetjenesteloven § 6-3 første og tredje ledd, § 1-3a og § 1-3 første ledd nr 4 og andre ledd nr 6. Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten, forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten, forskrift for sykehjem og boform med heldøgns omsorg og pleie § 8-1 og 7-6. Forskrift til sosialtjenesteloven § 5-17.

Kommentar:

Når en kommune har tatt stilling til hvilket tjenestebehov som foreligger og hvilke tiltak som skal settes inn for å dekke behovet for helse- og sosialtjenester, har kommunen også et ansvar for å påse at behovet blir dekket på en faglig forsvarlig måte. Helse- og sosiallovgivningen stiller krav til tjenesteytingen som kommunen har ansvaret for, jf forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten § 2 annet punktum. Kvalitetsforskriften gjelder for både helse- og sosialtjenesten når det skal ytes pleie- og omsorgstjenester.

Kommuner som inngår avtaler med private aktører om kjøp av pleie- og omsorgstiltak, har plikt til å la egne internkontrolltiltak omfatte de private tjenesteleverandørene fordi kommuner benytter disse som en del av sitt tjenestetilbud, jf bl.a sosialtjenesteloven § 2-1 og Rundskriv 1-5/2006 hvor innholdet i bestemmelsen er utdypet og konkretisert. Gjennom styringssystemene skal kommunen påse (kontrollere og ha visshet om) både at tjenesteytingen ved de private tiltakene er forsvarlig, og at den har den kvalitet som er påkrevd sett i forhold til den enkeltes tjenestebehov. Utførelse av oppgaver kan delegeres men ikke ansvaret.

De ansatte i kommunen som har fått ansvaret for oppfølgingen av tjenestemottakere som befinner seg i private tiltak, må også ha nødvendig kunnskap om reglene som regulerer beboernes rettigheter. Disse fremgår uttrykkelig både av sosialtjenesteloven § 7-11, kap 5 i forskrift til lov om sosiale tjenester (omsorgsinstitusjoner for rusmiddelavhengige), forskrift for sykehjem og boform med heldøgns omsorg og pleie kap 4 og forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenester. Kommunen må gjennom sine styringssystem påse at beboernes rettigheter blir ivaretatt under oppholdet. Videre må det arbeidet kommunen gjør for å sikre dette, dokumenteres slik at det er mulig å etterprøve om lovkravene overholdes.

Kommunen skal også gjennom sine styringssystem kunne avdekke om kommunens ansvar på området er tilstrekkelig ivaretatt og om nødvendig sette inn korrigerende tiltak, jf forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4 bokstav f og g. Når det under en ekstern revisjon blir påpekt forhold som ikke er tilfredsstillende, og som må rettes dersom kommunen fortsatt velger å bruke private aktører, har kommunen etter internkontrollforskriften en plikt til å korrigere de påpekte forhold som kan lede til svikt i tjenestene.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

De private tiltakene som for øyeblikket benyttes av kommunen er en del av Kongsberg kommunes plan for tjenesteyting på helse- og sosialområdet. Det er ikke i driftsavtalen med disse private aktørene stilt direkte krav til levering av kvalitative tjenester i samsvar med tjenestemottakers behov og rettigheter fastsatt i den enkeltes vedtak. Avtalene som inngås blir i hovedsak utarbeidet av tjenesteleverandørene, og ikke av Kongsberg kommune. Det er ingen henvisning til vedtakene i driftsavtalene og det er heller ikke stilt krav om utarbeidelse av plan for tjenestetilbudet som utdyper og konkretiserer vedtakene.

Det er i fremlagt dokumentasjon vist til at det er fagkonsulentene ved Forvaltningsavdelingen som i hovedsak har ansvaret for oppfølging av tjenestemottakere som er plassert i private tiltak. Denne rutinen er ikke godt nok kjent og tydeliggjort i avdelingen.

Det er utarbeidet skriftlige rutiner som beskriver hva som skal være fokus under møtene med tiltakene og tjenestemottaker. Rettighetsbestemmelsene som er nedfelt i helse- og sosiallovgivningen er imidlertid ikke nevnt i denne rutinen og det er ikke utarbeidet sjekklister som sikrer at de enkelte områdene er sjekket ut og undersøkt. Standardskjemaet for gjennomføring av omsorgssamtaler er ikke innrettet mot innholdet i rettighetsbestemmelsene. De aktuelle rettighetsbestemmelsene er heller ikke i tilstrekkelig grad kjent for de ansatte som har oppfølgingsansvaret. Oppfølgingen av tjenestemottakerne er i varierende grad dokumentert i de ni sakene som ble fremlagt.

Det er ikke dokumentert eller begrunnet i de fremlagte sakene at den private aktøren som er valgt er egnet når det gjelder kvalitet og innhold på den tjenesten som skal ytes. Kongsberg kommune har ikke undersøkt og etterprøvd kompetansen til de ansatte ved de private tiltakene, men innrettet seg i tillitt til at denne er tilstrekkelig basert på tjenesteleverandørs forsikringer.

Kongsberg kommune har ikke bedt om, og heller ikke mottatt avviksmeldinger fra de private tiltakene. Rapportene som oversendes er i liten grad egnet til å vurdere om tjenestemottaker får de tjenestene de har behov for og om funksjonsnivået er bedret/forverret under oppholdet.

De funn som er gjort ved dette tilsynet er de samme som ble påvist under tilsynet med det private tiltaket BOI i 2004. Kongsberg kommune fikk etter dette tilsynet påpekt en rekke forhold som måtte rettes dersom kommunen fortsatte samarbeidet med private aktører. Dagens tilsyn viser at Kongsberg kommune fortsatt ikke har endret praksis ved bruk av private pleie- og omsorgstiltak.

6. Regelverk

Regelverk som står sentralt i forbindelse med dette tilsynet:

• Lov av 10.02.67 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Lov av 19.11.82 om helsetjenesten i kommunene § 2-1 første ledd , §1-3 første ledd nr 4 og andre ledd nr 6, § 4-1 og § 6-3 første og tredje ledd.
• Lov av 30.03.84 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2
• Lov av 13.12.91 om sosiale tjenester § 2-6, §§ 4-3 og 4-2d, § 6-1, § 7-5, § 7-6, § 7-10 og § 7-11..
• Lov av 02.07.99 nr 63 om pasientrettigheter
• Lov av 02.07.99 nr 64 om helsepersonell m.v.
• Forskrift av 04.12.92 nr 915 til lov om sosiale tjenester kapittel 5
• Forskrift av 21.12.00 nr 1385 om pasientjournal
• Forskrift av 20.12.02 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27.06.03 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten.
• Forskrift av 03.04.08 nr 320 om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

1. Organisasjonskart/beskrivelse av Kongsberg kommunes administrative og faglige oppbygning
2. Oversikt over samtlige ansatte i Kongsberg kommune som utreder hjelpebehov og fatter vedtaket om opphold ved private institusjoner/pleie- og omsorgstiltak – også til rusmiddelavhengige.
3. Oversikt over ansatte i Kongsberg kommune som har ansvaret for oppfølging av klienter som oppholder seg i slike tiltak.
4. Oversikt over samtlige private institusjoner/pleie- og omsorgstiltak som benyttes av Kongsberg kommune og driftsavtalene som er inngått med disse.
5. Oversikt over hvilket styringssystem som er etablert i Kongsberg kommune for å sikre at tiltakene overholder kravene i internkontrollforskriften.
6. Kommunale retningslinjer/rutiner/prosedyrer for tildeling av plass ved de private tiltakene.
7. Oversikt over samtlige klienter/pasienter som pr 01.01.2010 var plassert i privat institusjon/pleie- og omsorgstiltak.
8. Kopi av de siste 9 vedtakene som var fattet om opphold i private tiltak.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Klientmappene tilhørende 9 personer som har opphold i private tiltak.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 10.02.2010 - Varsel om tilsyn
• 18.03.2010 - Oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Kongsberg kommune
• 22.03.2010 – Oversendelse av program for tilsynet

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Avdelingsdirektør Fylkesmannen, Anne Cathrine Dahl
Seniorrådgiver Fylkesmannen, Anne-Lene Egeland Arnesen
Seniorrådgiver Helsetilsynet, Ellisiv Hegna