Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester kapittel 4 og 4A Lier kommune, Eikeliveien 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om Lier kommune gir tjenestemottakere med utviklingshemming et tilstrekkelig tilbud om praktisk bistand og støttekontakt etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf § 4-2, bokstav a og c i samsvar med endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Om Lier kommune sikrer at bruken av tvang og makt er i tråd med sosialtjenesteloven kapittel 4A

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for 3 avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Det ble gitt følgende avvik:

• Saksbehandling og vedtak er ikke i samsvar med forvaltningslovens saksbehandlingsregler
• Det benyttes uhjemlet tvang overfor flere personer med utviklingshemming
• Lier kommune dokumenterer ikke at tjenester som ytes overfor enkelte personer med utviklingshemming er forsvarlige

Dato: 29.06.10

Hege Kylland
revisjonsleder Anne Cathrine Dahl
revisor

 

 

Wenche Jensen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Lier kommune, Eikeliveien, i perioden 21.05.2010 – 29.06.2010. Revisjonen ble gjennomført på bakgrunn av hendelser og henvendelser fra flere hjelpeverger/pårørende. Revisjonen inngår ikke som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lier kommune har ca 23 267 innbyggere. I 2009 registrerte kommunen 90 tjenestemottakere med utviklingshemming som har innvilget tjenester etter sosialtjenesteloven.

Kommunens ledelse er organisert med Rådmann og fire kommunalsjefer. Kommunalsjef for tjenester til funksjonshemmede er Bjørn Harry Støle. Ytre Lier bofellesskap for funksjonshemmede er en av fem enheter som yter tjenester til utviklingshemmede. Eikeliveien 7,9 og 11 er en del av Ytre Lier bofellesskap. Her bor det ti tjenestemottakere med utviklingshemming. Virksomhetsleder leder virksomheten og er delegert myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d. Virksomheten ledes til daglig av en fagkoordinator som har ansvar for daglig drift og faglig oppfølging av tjenesteyterne. Tjenesteyterne har primær- og sekundærkontakter som er ansvarlig for å tilrettelegge tjenestetilbudet for den enkelte i samarbeid med pårørende/hjelpeverger og koordinator. Det er utarbeidet rutiner for arbeidet rundt den enkelte tjenestemottaker. Tjenestemottakerne har gode tilbud om aktiviteter som er tilpasset den enkelte. Brukermedvirkning ivaretas gjennom husmøter.

Overordnet faglig ansvarlig for kapittel 4A er Brita Snarheim som er organisert i Stab og støtteenheten i Lier kommune. Overordnet faglig ansvarlig er delegert myndighet til å fatte vedtak etter § 4A-5, bokstav b og c, følge opp vedtakene og gi tilbud om kurs og veiledning. Virksomhetsleder er ansvarlig for at tjenesteyterne får opplæring og veiledning i kapittel 4A og for å utarbeide vedtak.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.05.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 28.06.10.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført samtaler med pårørende/hjelpeverger i forkant av revisjonen.

Sluttmøte ble avholdt 29.06.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• Område 1: Sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming. Det ble undersøkt om tjenestene ble gitt i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.
• Område 2: Bruk av tvang eller makt overfor personer med psykisk utviklingshemming.

Avvikene bygger på de fakta som tilsynsmyndigheten finner sannliggjort ved dokumentgjennomgang og intervjuer.

5. Funn

Avvik 1:

Saksbehandling og vedtak er ikke i samsvar med forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenestelovens § 8-1, forvaltningslovens §§ 24, 25 samt lovens kapittel 6.

Kommentarer:

Tildeling av sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven skal fattes som enkeltvedtak og skal oppfylle de krav som fremgår av forvaltningsloven jf. sosialtjenesteloven § 8-1. Vedtaket skal inneholde vurdering av om søker fyller vilkårene for å få tjenester og hvilke tjenester kommunen kan tilby for å oppfylle sin hjelpeplikt jf. forvaltningsloven § 24. Videre skal vedtakene inneholde begrunnelse jf. forvaltningsloven § 25. Det skal fremgå av vedtaket hvilke forhold som gjør at søker oppfyller vilkårene i loven, hvilke tjenester søker skal få og i hvilket omfang disse skal gis. Det forutsettes at tilbudte tjenester er forsvarlige både i form og omfang. Det skal fremgå av vedtaket hvorfor kommunen mener at de konkrete tjenestene er forsvarlige. Det er et kommunalt ansvar å sikre og innrette virksomheten på en slik måte at vedtakene oppfyller kravene etter gjeldende bestemmelser. Kommunen må også sikre at vedtakene oppfylles som forutsatt og til rett tid. Dersom dette ikke er mulig må det settes inn korrigerende tiltak. Vedtakene skal gjenspeile de faktiske forhold, hvilket innebærer at nye vedtak må fattes der det er endrede behov. Dette skal skje enten de blir kjent med det på selvstendig grunnlag eller om de får kunnskap om det på annen måte. Den enkelte tjenestemottaker har rett til å velge hvor de skal bo og tjenester skal settes inn i boligen i det omfang som er nødvendig.

Vedtakene som omfattes av tilsynet angir hvilke tjenester som skal gis, men det er ingen konkretisering av omfanget. Kommunens vedtak viser til hvilke regler vedtaket bygger på, men mangler faktabeskrivelser. De har heller ingen beskrivelse av hvilke forhold som er grunnlag for vedtaket. Det finnes vedtak som ikke er oppfylt og hvor det heller ikke er satt inn midlertidige tiltak. Kommunen har gitt muntlige avslag på økte tjenester fordi brukere bor i enheter der det har vært planlagt at boligen skal ha en beboersammensetning som skal være mest mulig selvstendige. Dette bryter med forvaltningslovens grunnleggende regler om skriftlighet og klagerett. Beboere med hjelpebehov har rett til bistand ut i fra sitt behov uavhengig av hvordan kommunen organiserer sine tjenester.

Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever. I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Avviket er basert på følgende:

• Vedtakene mangler individuelle vurderinger og begrunnelser
• Vedtakene angir hvor mange timer brukerne skal få hver måned, men det er ikke nærmere angitt hvordan tiden skal fordeles på de ulike tjenestene
• Kommunen har standarder for praktisk bistand som ytes etter sosialtjenesteloven § 4-2 a
• Det ytes mer bistand enn det som står i vedtakene uten at det blir fattet nye vedtak
• Det finnes vedtak om støttekontakt som ikke er effektuert, og det er heller ikke dokumentert at det er satt inn korrigerende tiltak
• Det er opplyst at henvendelser om økte tjenester avslås muntlig som følge av boligens målgruppe

Avvik 2:

Det benyttes uhjemlet tvang overfor flere personer med utviklingshemming.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-3, § 4A-4,§ 4A-5 jf § 4A-7, og Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:

Formålet med reglene i sosialtjenesteloven kapittel 4A er å hindre at personer med psykisk utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade og å forebygge og begrense bruken av tvang. Reglene i loven åpner for at det i bestemte situasjoner kan brukes makt eller tvang overfor enkelte personer med psykiske utviklingshemming for å forhindre vesentlig skade på seg selv, andre eller materielle verdier. Dersom den utfordrende atferden gjentar seg på en slik måte at det er mulig å lage faste rutiner for hvilke tiltak som skal benyttes for å forhindre eller begrense vesentlig skade skal det fattes vedtak. Det samme gjelder der hvor personen er avhengig av bistand for å dekke grunnleggende behov, men motsetter seg nødvendig bistand. For å begrense og hindre bruk av tvang, er det en forutsetning at de ansatte har en ensartet forståelse av hva som er tvang og makt. De ansatte må også ha nok kunnskap til å identifisere bruk av tvang og makt for å jobbe med andre løsninger og/eller vurdere om det er behov for å fatte vedtak. Dersom det ikke er grunnlag for å fatte vedtak kan ikke tjenesteyterne utføre handlinger som innebærer bruk av tvang og makt selv om pårørende eller hjelpeverger ønsker dette.

Videre er det slik at dersom det i en nødsituasjon er nødvendig å benytte tvang eller makt for å begrense eller hindre vesentlig skade, skal det skrives melding om denne beslutningen. Meldingen skal sendes til Fylkesmannen og skal beskrive den aktuelle hendelsen og hva som hendte forut for denne.

I sosialtjenesteloven stilles det krav om at kommunen skal legge forholdene til rette slik at det benyttes minst mulig tvang og makt. Det er viktig med jevnlig veiledning og møter for å kunne diskutere relevante problemstillinger rundt enkelte tjenestemottakere for å avklare/vurdere om dette kan være bruk av tvang eller makt (jf. sosialtjenesteloven). Videre er det avgjørende med klare prosedyrer rundt tjenestemottakerne for å forebygge, hindre og begrense mest mulig bruk av tvang og makt.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det gjennomføres begrensninger uten at det er vurdert i henhold til bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A
• Enkelte tjenesteytere har ikke tilstrekkelig kunnskap om regelverket i kapittel 4A og kan derfor ikke identifisere om praksis innebærer bruk av tvang
• Det er ikke gitt tilstrekkelig opplæring om at det skal skrives meldinger om skadeavvergende tiltak
• Låsing av bod skjer systematisk uten at det er vurdert om det skal fattes vedtak
• Beboere som trenger hjelp til kveldsstellet må rutinemessig legge seg før kveldsvakten går av vakt, uten at det blir gjort individuelle vurderinger

Avvik 3:

Lier kommune dokumenterer ikke at tjenester som ytes overfor enkelte personer med utviklingshemming er forsvarlige

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-2 a og c og § 2-3, forvaltningslovens § 17 og Forskrift om internkontroll § 4.

Kommentarer:

Tjenester etter sosialtjenesteloven skal gis i henhold til enkeltvedtakene som er fattet for den enkelte tjenestemottaker. Kommunen har utarbeidet ulike rutiner og avkrysningsskjema for å sikre at tjenestene blir gitt. Ikke alle tjenesteytere følger rutinen og det er usikkerhet om enkelte tjenestemottakere får de tjenestene han/hun har krav på da disse systemene ikke fungerer. Det skrives i liten grad avvik dersom tjenestene ikke blir gitt. Kommunen har også iverksatt rutiner for intern kommunikasjon og for overføring av beskjeder mellom pårørende/hjelpeverger og tjenesteyterne. Det er svikt i disse rutinene. Det er også svikt i rutiner for opplæring og tjenesteytere blir satt til å løse oppgaver de ikke har fått god nok opplæring i.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Det dokumenteres ikke hvilke tjenester den enkelte tjenestemottaker faktisk får
• Innholdet i vedtakene er ikke kjent for de ansatte
• Det er ulike avkryssingsskjema i boligene
• Skjemaene som skal sikre at tjenestemottakerne får tjenestene følges ikke opp av de ansatte uten at dette får konsekvenser
• Det skrives i liten grad avvik når tjenesteytere ikke får gitt nødvendige tjenester
• Det sikres ikke at nødvendige beskjeder til/fra pårørende blir formidlet videre
• Rutiner som skal sikre intern kommunikasjon følges ikke opp
• Det tar lang tid før enkelte referat fra ansvarsgruppemøter blir skrevet
• Nye tjenesteytere/vikarer blir satt inn overfor enkelte brukere uten at tilstrekkelig opplæring er gitt
• Tjenesteytere får ikke tilstrekkelig opplæring i beboernes kommunikasjonsferdigheter

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem. Tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort konkludert med at Lier kommune ikke sikrer at saksbehandling og vedtak er i tråd med forvaltningslovens bestemmelser. Kommunen dokumenterer heller ikke om tjenestene til enkelte personer med utviklingshemming er forsvarlig. Videre konkluderer tilsynsmyndigheten med at kommunen ikke sikrer at bruken av tvang og makt følges opp i tråd med sosialtjenesteloven. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetenes minimumskrav til styringssystem i helse- og sosialtjenesten. Det ligger til lederansvaret å følge med den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt. Tjenestemottakerne skal være sikret å få behandlet søknader etter en individuell vurdering når de søker om tjenester og vedtakene skal være begrunnet. Virksomheten må vurdere om søkerne har et behov for hjelp og dermed et rettskrav på tjenester etter sosialtjenesteloven. Videre må virksomheten kjenne til hvilke krav som stilles for å følge opp bestemmelsene i kapittel 4A i sosialtjenesteloven. Tilsynsmyndigheten ser at kommunen har iverksatt tiltak gjennom konkrete rutiner og tilbud om jevnlig kursing av tjenesteyterne. Disse tiltakene er imidlertid ikke tilstrekkelige da det fortsatt er tjenesteytere i virksomheten som ikke har god nok kunnskap om tvang og makt. Kommunen sikrer ikke at pålagt beslutningsprosess blir fulgt opp og det gjennomføres tvangstiltak uten at det er fattet vedtak eller vurdert at om tiltakene er lovelige. Virksomheten må også vurdere om det er fare for svikt, det vil si hvor det er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal, og det må settes inn korrigerende tiltak.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (lost.) mv av 13. desember 1991 nr.81
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr. 1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten av 19.november 1992 nr 66.
• Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 1.januar 1970.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Følgebrev av 23.06.10
• Politisk og administrativ organisering
• Delegasjonsreglement
• Opplæringsplan 2010
• Opplæringsplan 2010 Ytre Lier bofellesskap
• Ansvarsfordeling
• Avviksmeldinger – 8
• Turnus
• Oversikt over tjenestemottakere og kontaktpersoner
• Vedtak § 4-2
• Rutinebeskrivelser, tiltaksplaner, individuelle planer og ansvarsgruppemøtereferater for ti tjenestemottakere
• Standard for praktisk bistand i Lier kommune
• Rutiner for arbeidet med lov om sosiale tjenester kapittel 4A i Lier kommune
• Skjema for registrering av småskader – yrkesskade og yrkessykdom.
• Melding om intern kvalitetsrevisjon.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dagsrutiner for Eikeliveien 7,9 og 11.
• Tjenestedetaljer for 10 tjenestemottakere
• Instruks for vask av beboernes leiligheter
• Rutinepermer for 7 tjenestemottakere
• Avkryssningsskjema
• Sjekkliste for gjennomførte rutiner i Eikeliveien 11
• Felles rapportperm
• Vikarveiledning
• Nattevaktsrutine
• Stikkprøver i elektronisk mappe/journal

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 21.05.10 – Varsel ble sendt Lier kommune
• 21.06.10 – Oversendelse av program for tilsynet 28 og 29.06.10.
• 24.06.10 – Oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Lier kommune
• E-post korrespondanse med kommunens kontaktperson

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Avdelingsdirektør: Anne Cathrine Dahl
Rådgiver: Wenche Jensen
Rådgiver: Hege Kylland