Helsetilsynet

Fylkesmannen i Buskerud

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag

1. Innledning

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

3. Gjennomføring

4. Hva tilsynet omfattet

5. Funn

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem.

7. Regelverk

8. Dokumentunderlag

9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Drammen kommune ved Nav Drammen sikrer en forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad til familier med hjemmeboende barn og unge i skolealder.

At vi har undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig behandling, innebærer i praksis at vi har sett på følgende:

  • om kommunen sikrer at henvendelser om hjelp fra familier med barn i skolealder blir håndtert på en forsvarlig måte
  • om kommunen sikrer at familienes hjelpebehov, inkludert barnas og de unges behov, blir tilstrekkelig kartlagt
  • om kommunen sikrer at det i hver enkelt sak blir vurdert hva det individuelle stønadsbehovet består i - inkludert hva som er barnas og de unges individuelle behov
  • om stønaden er stor nok til å dekke familienes hjelpebehov

Denne rapporten beskriver de avvikene og den merknaden som Fylkesmannen har gitt på de reviderte områdene. Avvikene og merknadene er følgende:

Avvik 1:

Drammen kommune ved Nav Drammen sikrer ikke at søknader om økonomisk sosialhjelp til familier med barn og unge i skolealder behandles i henhold til krav i lov og forskrift.

Avvik 2:

Drammen kommune ved Nav Drammen sikrer ikke at taushetsplikten blir overholdt i saker som gjelder økonomisk sosialhjelp.

Merknad

Drammen kommune bør forsikre seg om at lang saksbehandlingstid og problemer med tilgjengelighet ikke fører til at frivillige organisasjoner bruker ressurser på å gi økonomisk hjelp/naturalytelser som familier kunne hatt rettskrav på etter lov om sosiale tjenester i Nav.

Dato: 20.06.2011

Anne Cathrine Dahl
revisjonsleder

Kristin Briseid
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Drammen kommune i perioden 16. februar - 12. mai 2011.

Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse av:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler kun avvik og merknader som er avdekket under revisjonen. Derfor gir den ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områdene som tilsynet har omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Drammen kommune har i overkant av 63 000 innbyggere. Kommunen styres etter en tonivåmodell. De to nivåene er:

  1. Rådmannsnivået, som består av rådmannen, fem direktører og tre seksjoner.
  2. Virksomhetsnivået, som består av 39 virksomheter.

På rådmannsnivå er det helse- og sosialdirektøren som har det overordnede ansvaret for de kommunale tjenestene i Nav. På virksomhetsnivå er Nav Drammen en av kommunens 39 virksomheter.

Helse- og sosialdirektørens ansvar for Nav Drammen gjelder kun den delen av Navs arbeid som omfatter kommunale tjenester. I praksis betyr dette at Nav - lederen i Drammen rapporterer til helse- og sosialdirektøren om de sosiale tjenestene i Nav. Det er Nav Buskerud som mottar Nav-lederens rapportering om den delen av Navs ansvarsområde som gjelder statlige tjenester.

Nav Drammen ble etablert i februar 2010. Kontoret har 156 ansatte, fordelt på 142,7 årsverk. Det er 60,2 årsverk (66 ansatte) med statlig tilsetting og 82,5 årsverk (90 ansatte) med kommunal tilsetting. Den daglige driften av kontoret forestås av Nav–leder med stab. Under Nav-leder er det tre avdelinger med hver sine avdelingsledere. De tre avdelingene er i sin tur organisert i team.

Ansvaret for de områdene Fylkesmannen har revidert – altså ansvaret for å ta imot henvendelser om økonomisk sosialhjelp, og for å behandle søknader om slik hjelp – er fordelt på to team. Det ene er team publikumsmottak og jobbsenter. Det hører innunder avdeling Service og marked. Det andre er team økonomisk sosialhjelp. Det hører innunder avdeling Kvalifisering og økonomisk sosialhjelp.

610 klienter mottok sosialhjelp i mai 2011.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 16. februar 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt. Men den 4. april besøkte revisjonsteamet Nav Drammen for å gå gjennom 92 saksmapper som gjaldt familier med barn og unge i skolealder. Som ledd i forberedelsene til tilsynsbesøket har revisjonsteamet dessuten hatt samtaler med lokale representanter for Kirkens Bymisjon og Frelsesarméen, i tillegg til at vi har hatt samtaler med saksbehandlere fra Senter for Oppvekst.

Åpningsmøte ble avholdt den 11. mai 2011.

Tolv personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12. mai 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøker vi om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter. Vi undersøker også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet, er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontrollen som trengs for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19. november 2010.

Fylkesmannen har under tilsynet i Drammen kommune ved Nav Drammen undersøkt om kommunen sikrer en forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. At det skal være en ”forsvarlig behandling” betyr at det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet. Det betyr at stønadsbehovet skal vurderes individuelt. Dessuten betyr det at utmålingen av stønad skal samsvare med søkerens hjelpebehov.

5. Funn

Avvik 1:

Drammen kommune ved Nav Drammen sikrer ikke at søknader om økonomisk sosialhjelp til familier med barn og unge i skolealder behandles i henhold til krav i lov og forskrift.

Avvik fra følgende regelverk:

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 nr. 131 §§ 18 og 19 jf §§ 1 og 4
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr 1463) §§ 3 til 5 jf. § 1.
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967, §§ 11a og 17.

Kommentar:

Økonomisk stønad til livsopphold er en individuell rettighet hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19. Oppholdskommunen har plikt til å tilstå ytelsen. Stønad til livsopphold skal kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering skal sikre at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett.

Kommunen har et betydelig rom for skjønn når det gjelder ytelsens nivå og art. Men skjønnet innskrenkes av begrensningen i § 4. Her går det frem at tjenesten skal være forsvarlig. Også lovens formålsbestemmelse setter klare rammer for skjønnsutøvelsen. Formålsbestemmelsen slår - blant annet - fast at loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Kommunen har både rett og plikt til å utøve skjønn når utmålingen av stønaden skal vurderes. De konkrete vurderingene må fremgå av vedtaket. De statlige veiledende retningslinjene er kun et utgangspunkt for det skjønnet som skal utøves. De statlige normene er dessuten et signal om hva som regnes som den nedre akseptable grensen for hva som er forsvarlig stønad til livsopphold.

Mange kommuner har utarbeidet egne satser eller normer for økonomisk stønad, både når det gjelder livsopphold og boutgifter. Disse er også kun veiledende og kan aldri erstatte den individuelle vurderingen. Normer eller retningslinjer skal ikke hindre at den enkelte får den hjelp vedkommende faktisk har behov for.

Søknader kan ikke avslås bare med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser. Stønadsbeløp kan heller ikke bare fastsettes i henhold til standardiserte satser. Heller ikke når det gjelder barns livsoppholdsutgifter kan den individuelle vurderingen erstattes av en fast norm. Det skal, ved behandlingen av slike saker, legges vekt på at barna får en så normal oppvekst som mulig. Barn skal sikres mulighet til å delta i de aktivitetene som er vanlige for jevnaldrende barn i lokalmiljøet.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Gjennomgangen av 92 vedtak fra 2010 og 2011 som var fattet etter Lov om sosiale tjenester i Nav, og som gjaldt familier med barn i skolealder, viste at det i liten grad kunne spores tegn til at det var gjort en individuell kartlegging av barns behov.
  • Intervjuer med ansatte bekrefter at kartleggingen i disse sakene vanligvis skjer i en samtale i publikumsmottaket. Samtalen tar utgangspunkt i en skriftlig rutine og en sjekkliste for innhenting av dokumentasjon. Barns behov for spesielle tiltak er ikke ivaretatt verken i rutinen eller sjekklista.
  • Det er ulik oppfatning om hvor omfattende kartlegging som skal gjøres i publikumsmottaket.
  • Det er bekreftet i intervjuer at man i mottakssamtalen ikke systematisk etterspør opplysninger om familiens helse, boforhold, barns behov for aktivitet og sosial deltakelse.
  • Det er ingen rutine for å informere brukere som har forsørgeransvar for barn i skolealder om mulighet for å søke tilleggsytelser for å dekke barns behov for sosial deltakelse.
  • Deler av søknader om støtte til barns behov er ikke blitt behandlet.
  • Veiledere i vedtaksteamet fatter vedtak etter lov om sosiale tjenester i Nav. Ledelsen etterkontrollerer ikke vedtakene systematisk.
  • Det blir ofte ikke sendt foreløpig forvaltningsmelding når sakene ikke blir behandlet innen fire uker.
  • Det er ikke etablert system for avviksrapportering.
  • Fylkesmannens avgjørelser i klagesaker gjennomgås ikke systematisk.

Avvik 2:

Drammen kommune ved Nav Drammen sikrer ikke at taushetsplikten blir overholdt i saker som gjelder økonomisk sosialhjelp

Avvik fra følgende regelverk:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav § 44
  • Forvaltningsloven §§ 13 til 13e

Kommentar:

Taushetsplikt er en plikt til å tie om bestemte forhold. Det er også en plikt til å hindre at uvedkommende får innsyn i slike forhold. Plikten innebærer også en plikt til å legge til rette for at taushetsbelagte opplysninger kan utveksles på skjermet sted. Søker skal ikke settes i en situasjon som gjør at vedkommende opplever at taushetsbelagte opplysninger må oppgis når uvedkommende kan høre.

Taushetsplikt om personlige forhold er i hovedsak begrunnet i to hensyn. Det ene er hensynet til personlig integritet. Det andre er hensynet til tillitsforholdet mellom brukeren og forvaltningen.

En rekke opplysninger som Nav-kontoret mottar, er av en slik art at brukeren ofte ikke ønsker at de skal bli kjent. Kjennskap til visse opplysninger kan også røpe at bruker har et forhold til Nav som tilsier at det er økonomisk stønad vedkommende søker om.

For at forvaltningen av tjenesten økonomisk stønad skal utføres forsvarlig, skal det innhentes tilstrekkelige opplysninger til å kunne avgjøre en søknad. Ofte er det nødvendig med opplysninger av personlig karakter. Det er derfor viktig at forholdene er lagt til rette for at brukeren kan sikres at taushetsplikten overholdes.

Dersom taushetsplikten ikke overholdes, kan tilliten til Nav svekkes. Resultatet kan bli at viktige opplysninger holdes tilbake. I verste fall kan det føre til at brukere ikke oppsøker tjenesten.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • I brukerundersøkelse fra høsten 2010 uttalte flere brukere at de reagerte på at andre lett kunne høre hva som ble sagt i publikumsmottaket. Det er ikke gjort endringer i den fysiske utformingen i mottaket etter dette.
  • Ved befaring observerte Fylkesmannen at det var mulig å overhøre samtaler mellom brukere og ansatte i publikumsmottaket.
  • Intervjuer med ansatte bekrefter at publikumsmottakets fysiske utforming gjør det vanskelig å sikre overholdelse av taushetsplikten.
  • Stønad til barnefamilier blir utbetalt direkte til andre enn stønadsmottaker uten at det er dokumentert at det er innhentet samtykke.

Merknad

Drammen kommune bør forsikre seg om at lang saksbehandlingstid og problemer med tilgjengelighet ved Nav Drammen ikke fører til at frivillige organisasjoner bruker ressurser på å gi økonomisk hjelp/naturalytelser som familier kunne hatt rettskrav på etter lov om sosiale tjenester i Nav.

Kommentar:

Økonomisk sosialhjelp skal være en subsidiær ytelse. Det betyr at den enkelte skal utnytte alle andre muligheter til å sørge for livsoppholdet sitt før sosialhjelp eventuelt innvilges. Med

”andre muligheter” menes normalt inntektsmuligheter som lønnsinntekt, krav på underhold etter ekteskapsloven eller barneloven, bankinnskudd, utnyttelse av rettigheter innenfor

Folketrygden, bostøtte gjennom Husbanken, lån og stipend fra Statens Lånekasse og eventuelle inntektsmuligheter man kan skaffe seg gjennom leie og salg.

Det er allikevel grenser for hvor langt kravet om å ”utnytte andre muligheter” kan strekkes. Det å benytte seg av frivillige organisasjoners tilbud regnes vanligvis ikke som en ”annen mulighet” til forsørgelse. Når en person fyller vilkårene for hjelp etter lovens §§ 18 eller 19, har den enkelte et rettskrav på sosialhjelp. I slike tilfeller har også Nav en plikt til å yte hjelp.

I perioder der Navs saksbehandlingstidstid er lang, eller der utilgjengelighet hindrer brukerne i å få lagt frem saken sin for en saksbehandler, kan risikoen øke for at brukerne direkte eller indirekte presses til å henvende seg til frivillige organisasjoner for å få dekket utgifter de etter loven har krav på.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem.

Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles på en forsvarlig måte. Det betyr at kommunen må planlegge, utføre, kontrollere og korrigere virksomhetens aktiviteter. Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19. november 2010.

Det er jevnlige møter og tett kontakt mellom ledelsen ved Nav Drammen og rådmannsnivået i kommunen representert ved helse- og sosialdirektøren. Fylkesmannens tilsyn har avdekket at når kommunens ledelse mottar informasjon om områder ved Nav Drammen med fare for svikt

– ikke minst når det gjelder saksbehandlingstid - så blir korrigerende tiltak raskt satt i verk. Drammen kommunes styringsutfordring når det gjelder de sosiale tjenestene i Nav er tredelt. Den handler om:

  1. Å få på plass et system som sikrer at informasjon de ansatte sitter på om områder med fare for svikt, systematisk blir gjort kjent for toppledelsen. Med andre ord: å få på plass et virksomt internkontrollsystem.
  2. Å sikre en ensartet, rettslig holdbar praksis på fagområdet.
  3. Å sikre at det er en felles forståelse av ansvarsforhold mellom de to teamene som har hovedansvar for sosiale tjenester i Nav.

Drammen kommune har foreløpig ikke en fullverdig, virksom styringsaktivitet på plass på fagområdet økonomisk sosialhjelp. Når det ikke er etablert et tilfredsstillende styringssystem, mister kommunen en mulighet til å evaluere sine tjenester og dermed kunne forbedre arbeidet ved kontoret.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 §§ 4, 5, 17, 18 og 19.
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr 1463).
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart med navn, Nav Drammen
  • Reglement for delegering av rådmannens myndighet
  • Samarbeidsavtale mellom Drammen kommune og Nav Buskerud om drift av felles Nav - kontor
  • Avtale mellom barneverntjenesten og Prosjekt 1824
  • Opplysninger om samarbeid mellom barneverntjenesten og Nav Drammen, og om samarbeid om personer mellom 18 - 24
  • Samtykkeerklæring fra Ungdomsteamet, Nav Drammen
  • Informasjon om ukentlig veiledning
  • Navneliste pr. 29. mars 2011 over veiledere og ledere som tar imot henvendelser om økonomisk sosialhjelp til familier med barn i skolealder
  • Navneliste pr. 29. mars 2011 over veiledere og ledere som fatter vedtak om økonomisk sosialhjelp til familier med barn i skolealder Delegeringsbestemmelser
  • Rutine for mottakssamtale med nye brukere som søker om sosialhjelp
  • Søknadsskjema for økonomisk sosialhjelp
  • Informasjon om prosedyrer for evaluering av tjenestetilbudet, med vedlagt brukerundersøkelse fra høsten 2010
  • Oversikt over hvordan Nav Drammen organiserer arbeidet med internkontroll i Nav Drammen
  • Informasjon om rutine om juletilskudd Introduksjonsprogram for nyansatte Introduksjonsprogram for nye ledere Sluttrapport p 1824
  • De 60 siste vedtakene fattet før den 28.02.2011 som rettet seg mot familier med hjemmeboende barn og unge i skolealder
  • Liste over 12 saker der det er kontakt mellom barneverntjenesten og Nav Drammen De 20 siste vedtakene før 28.02.2011 som gjelder stønad etter § 19 til familier med barn og unge i skolealder
  • Saksmapper og vedtak i de til sammen 92 sakene som ble overbrakt Fylkesmannen før tilsynsbesøket, ble gjennomgått av revisjonsteamet under et besøk den 4. april på Nav- kontoret.

Under revisjonsbesøket ble følgende dokumentasjon gjennomgått:

  • Ti klientmapper som inneholdt vedtak fra 2010/2011 i saker som gjaldt kontingent og/eller utstyr til organiserte fritidsaktiviteter (fotball, turn/ballett etc.) til personer med ansvar for barn i skolealder
  • Saksmappene til alle brukere av Nav Drammen som i løpet av 2010 har deltatt i prosjekt SIMBA

Dokumentasjon som ble etterspurt, men som ikke eksisterte, og som følgelig heller ikke ble fremlagt under revisjonsbesøket:

  • Klientmapper med vedtak fra 2010/2011 som gjaldt familier med barn og unge i skolealder, og der det enten var gitt informasjon eller satt vilkår etter lov om sosiale tjenester i Nav § 20 om at familien måtte forsøke å skaffe rimeligere husvære
  • Avviksmeldinger fra Nav Drammen som gjaldt økonomisk sosialhjelp

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 16. februar 2011 – varsel om tilsyn
  • 27. april 2011 – oversendelse av program
  • 9. mai 2011 – e-post med liste over dokumentasjon Fylkesmannen ønsket fremlagt

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Ingar Pettersen

Kommunaldirektør, helse og sosial

X

X

X

Frank Kolsrud

Konstituert Nav - leder

X

X

X

Camilla Martinsen

Veileder

X

X

X

Ann Steen

Veileder

X

X

 

Bjørn Vegard Skinstad-Bermingrud

Veileder

X

X

 

Liv Breivik Pettersen

Veileder

X

X

X

Heidi Braathen

Prosjektmedarbeider SIMBA

X

X

 

Nancy-Ann Helgevold

Veileder

X

X

 

Line Kristiane Dahl

Veileder

X

X

 

N ina Bergli

Veileder

X

   

Lena K. Hjelle

Veileder

X

X

X

Trond Wetlesen

Teamleder

X

X

X

Atle Snoterud

Veileder

 

X

 

Ole Petter Gravningen

Avdelingsleder

 

X

X

Ingjerd Røyrvik

Veileder

   

X

Trine Beck Lillegraven

Avdelingsleder

   

X

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Anne Cathrine Dahl (revisjonsleder)
Magnhild Budal Pettersen (revisor)
Gisle Skaaden (revisor)
Kristin Briseid (revisor)