Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Om Hemsedal kommune gir tjenester til innbyggere som fyller vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3
  • Om kommunen yter tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-e som er forsvarlige i utforming og omfang
  • Om kommunen iverksetter tjenester i henhold til vedtaket
  • Om kommunen sørger for at tjenesteytere har nødvendige kunnskaper og ferdigheter for å kunne gi et forsvarlig tjenestetilbud

Tilsynet gå grunnlag for å gi et avvik:

Hemsedal kommunes saksbehandling etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 er ikke forsvarlig.

Det ble ikke gitt merknader.

Dato 27.06.2011:

Wenche Jensen
revisjonsleder
Hege Kylland
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hemsedal kommune i perioden 11.02.2011 – 01.06.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hemsedal kommune hadde pr 1.1.2011 2140 innbyggere.

Kommunens ledelse er organisert med Rådmann, teknisk sjef, oppvekstsjef og helse- og omsorgssjef i ledergruppe. I tillegg er det stab, økonomisjef, Nav-leder, leder for eiendom, leder for tjenestetorg og Interkommunale samarbeidstiltak som ligger under Rådmannens ledelse.

Ansvaret for tjenester etter sosialtjenesteloven ligger både inn under Helse og omsorgsetaten og Nav. Avlastning, støttekontakt, BPA og miljøarbeidertjenester ligger under Nav, både når det gjelder saksbehandling og iverksetting. Det er en saksbehandler i ca 30 % stilling til å ivareta disse oppgavene, og kommunen har knyttet til seg støttekontakter og private avlastere. Praktisk bistand, hjemmesykepleie og omsorgslønn ivaretas av Helse- og omsorgsetaten. Det er fortrinnsvis en saksbehandler og en gruppeleder som ivaretar saksbehandlingen og iverksettingen av disse tjenestene.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 04.05.2011

Intervjuer

10 personer ble intervjuet og vi hadde samtale med to hjelpeverger.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring.

Sluttmøte ble avholdt 05.05.2011.

4. Hva tilsynet omfattet

I revisjonen vil det bli undersøkt om Hemsedal kommune:

  • tildeler tjenester til innbyggere som fyller vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3
  • om tjenestene ytes etter § 4-2 a-e er forsvarlige i utforming og omfang
  • om kommunen iverksetter tjenester i henhold til vedtaket
  • om ansatte har nødvendig kunnskap og ferdigheter til å gi et forsvarlig tjenestetilbud

5. Funn

Avvik 1:

Hemsedal kommunes saksbehandling etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 er ikke forsvarlig

Avvik på følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven §§ 4-2 a-e, forvaltningsloven kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4.

Avviket er basert på følgende:

  • Vedtak om tjenester som er fattet av Nav er ikke i overensstemmelse med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Vedtakene blir heller ikke kvalitetssikret og inneholder informasjon som ikke er relevant for tjenesten. Det er også hjemmelshenvisninger til lover som er opphevet og som ikke er relevante
  • Det går fram av politiske vedtatte rutiner at kommunen ikke utfører enkelte lovpålagte tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a slik at det ikke fattes vedtak om disse tjenestene. Samtidig fremkommer det at tjenesten blir utført ved behov
  • Det fattes ikke rutinemessig vedtak om avslag på tjenester der kommunen avslår økte tjenester ved meldt behov
  • Enkelte meldinger om hjelpebehov har ikke blitt behandlet som søknader
  • I enkelte saker tar det lang tid fra søknad kommer inn til vedtak foreligger
  • Informasjon på internett inneholder ikke tjenestene BPA, avlastning og støttekontakt
  • Kommunen har ingen koordinerende enhet
  • Ansvaret for tildeling av tjenester er fragmentert. Dette gjør det vanskelig å få oversikt både for kommunens innbyggere og for de ansatte selv
  • Kommunen rådfører seg ikke med støttekontakter og private avlastere ved evaluering av tjenestene. Oppdragstakerne får heller ikke systematisk oppfølging og veiledning.

Kommentar:

Etter sosialtjenestelovens § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på hjelp fra kommunen. Det er etter sosialtjenesteloven en grunnleggende forutsetning at tildelingen av tjenester skal foregå på en forsvarlig måte.

Det følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25 at et enkeltvedtak alltid skal begrunnes. Begrunnelsen skal sikre at parten får en redegjørelse for hva vedtaket bygger på. Dette sikrer at parten kan forstå om avgjørelsen er riktig eller om det er grunn til å påklage vedtaket. I begrunnelsen skal det vises til de reglene vedtaket bygger på. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør også nevnes. Det følger også av forvaltningsloven § 11a at søknader skal forbredes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Kommunen har ikke ferdigbehandlet søknader som har kommet inn og det er ikke sendt foreløpig svar til søker. Når kommunen får henvendelser om økte tjenester eller selv oppdager et udekket hjelpebehov etter sosialtjenesteloven, har kommunen plikt til å utrede saken etter forvaltningsloven § 17 og ta stilling til om det er et økt hjelpebehov som gir rett på flere eller andre tjenester. Det finnes ikke informasjon om tjenestene BPA, avlastning og støttekontakt. Selv om Hemsedal kommune er en liten kommune og hjelpebehov blir meldt fra flere instanser i kommunen kan det være innbyggere som ikke får informasjon om sine rettigheter etter sosialtjenesteloven. Dette er et brudd på forvaltningsloven § 11. Kommunen har heller ikke per dags dato opprettet en koordinerende enhet som vil kunne gi innbyggerne informasjon om det helhetlige helse- og omsorgstilbudet i kommunen.

Det er i rundskriv I-1/93 presisert at snømåking er en del av dagliglivets gjøremål og skal dermed være omfattet av tjenesten praktisk bistand etter sosialtjenesteloven § 4-2a. Under tilsynet fikk Fylkesmannen bekreftet at dette ikke blir innvilget som en del av hjelpen praktisk bistand, men det ble samtidig opplyst at dette i praksis blir gjort slik at tjenesteyterne kan ta seg inn til boligen for å gi bruker nødvendig hjelp. Det er usikkert om det blir gjennomført snømåking også for å ivareta tjenestemottakerens mulighet til å komme ut av boligen vinterstid, men det er uansett ikke etablert noe system som sikrer dette. Det er en risiko for at brukere som er avhengig av slik hjelp ikke får hjelp til snømåking. Hemsedal kommune bør derfor foreta en gjennomgang av både rutiner og praksis for å sikre at dette er en del av tjenesten praktisk bistand.

Støttekontakt og avlastning skal utføres i samsvar med vedtak. En forsvarlig tjeneste forutsetter at kommunen følger opp at tjenestetilbudet gjennomføres som forutsatt. Dette betyr at kommunen må ha jevnlig kontakt med støttekontakter og avlastere. En viktig forutsetning for at tjenesten skal være vellykket er at kommunen sørger for opplæring, veiledning og oppfølging av tjenesteyterne. Utøvernes kompetanse og innsats er avgjørende for at tjenestene blir forsvarlig. Kommunen må ha et system som sikrer at kompetansebehov hos den enkelte tjenesteyter blir kartlagt og at det jevnlig blir gitt opplæring og veiledning etter individuelle behov. Jevnlig oppfølging er også viktig for at kommunen skal kunne sette inn korrigerende tiltak dersom tjenestene ikke fungerer.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem.

Det er et kommunalt ansvar å sikre og innrette sin virksomhet på en slik måte at retten til sosialtjenester etter § 4-3 blir ivaretatt. Med begrepet ”sikre” menes at virksomheten både må ha en systematisk styring av tjenestene, og ha nødvendig oversikt over at oppgavene løses på en slik måte at de faktisk gir de resultater som lovgivningen krever. I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Kommunen skal sikre at vedtak som fattes om tjenesten praktisk bistand er i samsvar med forvaltningslovens krav. Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem og tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort konkludert med at Hemsedal kommune ikke håndterer tjenester etter § 4-2 a-e i sosialtjenesteloven på en tilfredsstillende måte. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetens minimumskrav til styringssystem i helse – og sosialtjenesten. Det ligger til lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at tjenestemottakerne er sikret de tjenestene det faktisk er vurdert at de har rettskrav på etter sosialtjenesteloven. Virksomheten må også vurdere hvor det eventuelt er fare for svikt og en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal og det må settes inn korrigerende tiltak. Tjenestene etter sosialtjenesteloven er fragmentert og det er vanskelig for potensielle søkere å vite hvor de skal henvende seg. Heller ikke ansatte i kommunen har full oversikt over tjenestetilbudet. Kommunen har ikke opprettet en koordinerende enhet som har oversikten over det totale tjenestetilbudet kommunen er pliktig å gi. Det er f. eks kjent i at flere tjenestemottakere har søkt på mer tjenester for fem måneder siden, men søknadene er ikke behandlet. Kommunen har pr i dag ikke avvikssystem for å melde om tjenester ikke er gitt i tråd med vedtakene. Ledelsen i kommunen har ikke mottatt avviksmeldinger. Det er store svikt i saksbehandlingen og i oppfølgingen av støttekontakter og avlastere. Selv om ledelsen har vært kjent med disse forholdene har det frem til nå ikke vært iverksatt korrigerende tiltak.

Fylkesmannen ser at kommunen er i gang med å utarbeide og implementere et internkontrollsystem. Det finnes pr dags dato ingen skrevne prosedyrer på området og det er også stor usikkerhet når det gjelder avviksrapportering og håndtering av slike eventuelle rapporter. Kommunes kontroll av virksomheten er derfor mangelfull.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å gi avvik på disse tjenesteområdene, er dette etter en samlet vurdering av styringssystemet. Det er ikke isolert sett et krav om at det utarbeides skriftlige rutiner på et område, men det kan være uforsvarlig å ikke noen form for skriftlige prosedyrer når det heller ikke er etablert andre former for systematisk styring, kvalitetssikring og korrigering. Sosialtjenestelovens utgangspunkt er at kommunen har frihet til å organisere sine tjenester slik den finner det hensiktsmessig så lenge dette ikke går utover kommunens ivaretakelse av den enkeltes rett til tjenester. Kommunen har plikt til å sikre at tjenestene oppfyller den rett enkeltpersoner har fått gjennom vedtak. Kommunen må derfor ha et internkontrollsystem som fanger opp tilfeller der tjenestetilbudet ikke gis etter vedtak eller når søknader om tjenester ikke utredes. Det vises i denne forbindelse til veilederen til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. ”Hvordan holde orden i eget hus? IS 1183 fra Sosial- og helsedirektoratet.

7. Regelverk

  • Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester.
  • Lov av 10.02.67 nr 45 om behandlingsmåter i forvaltningssaker.
  • Forskrift av 4. desember 1992 nr 915 til lov om sosiale tjenester m.v
  • Forskrift av 20. desember 2002, nr. 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Administrativt delegasjonsreglement for helse- og omsorgstjenesten i Hemsedal kommune
  • Administrativt delegasjonsreglement for kommunale tjenester i Nav
  • Administrativt delegasjonsreglement for Hemsedal kommune
  • Oversikt over ansatte som skriver vedtak etter lov om sosiale tjenester § § 4-3 og 4-2
  • Oversikt over ansatte som jobber med personer med utviklingshemming
  • Oversikt over ansatte som fatter vedtak etter regelverket som omfattes av tilsynet og deres kompetanse (Nav)
  • Oversikt over vikarer
  • Oversikt over hvem som har støttekontakt, miljøarbeidertjenester og eller avlastning
  • Oversikt over mottakere av praktisk bistand, hjemmesykepleie, BPA og omsorgslønn
  • 32 vedtak
  • Rutine for tildeling av tjenester i flerfaglig team, og saksbehandling i helse- og omsorgsetaten i Hemsedal kommune
  • Retningslinjer for administrering av støttekontakter
  • Retningslinjer for administrering av privat avlastning

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 19 papirjournaler og fem elektroniske journaler
  • Politisk vedtak med saksnummer 94/1475

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Diverse e-post før tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Henrik J Thorset

Kvalitets- og fagutvikler

x

 

x

Gabriel Johannessen

Rådmann

 

x

x

Tarjei Alvestad

Gruppeleder, hjemmebasert omsorg

x

x

x

Jorunn Ask Ulviksbakken

Hjelpepleier

 

x

x

Eva Ødegård

Omsorgsarbeider

x

x

x

Liv Rundtop

Saksbehandler/ koordinator

x

x

x

Janne M. Brøndbo

Nav- leder

x

x

x

Janet Albrigtsen

Vernepleier/rådgiver i Nav

x

x

x

Turid Selte

Hjelpepleier

x

x

 

Borghild Moen

Helse- og omsorgssjef

x

x

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Wenche Jensen (revisjonsleder) og Hege Kylland (revisor).