Rapport fra tilsyn med Sosialtjenesteloven kapittel 4 og 4A overfor personer med utviklingshemming ved Hurum kommune 2011

Fylkesmannen i Buskerud

Sammendrag

1. Innledning

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

3. Gjennomføring

4. Hva tilsynet omfattet

5. Funn

6. Styringssystem

7. Regelverk

8. Dokumentunderlag

9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om Hurum kommune sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-e endres i samsvar med endringene i grunnleggende behov
• Om kommunen sikrer brukermedvirkning jf. § 8-4
• Om kommunen sikrer at det ikke benyttes ulovlig tvang og makt
• Om kommunen sikrer at det blir sendt melding om bruk av skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner, jf. § 4A-5 tredje ledd bokstav a
• Hvordan kommunen har organisert tjenestene til personer med psykisk utviklingshemming
• Hvordan kommunen ivaretar behovet for opplæring hos de ansatte som jobber med personer med utviklingshemming
• Status for kommunens arbeid med internkontroll i sosial- og helsetjenesten i henhold til Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002, nr. 1731.

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for følgende avvik:

Hurum kommune har rutiner og benytter tiltak som innebærer bruk av tvang og makt overfor enkelte brukere uten at det er fattet vedtak om dette. Det sendes heller ikke melding om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner i alle situasjoner der dette er lovpålagt.

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for en merknad:

Den pågående evaluering av vedtak etter sosialtjenesteloven bør få fram at den enkeltes individuelle behov for fritidsaktiviteter er vurdert.

Dato: 26.10.2011

Hege Kylland
revisjonsleder  Wenche Jensen
revisor

Anne Cathrine Dahl
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hurum kommune i perioden 10.5.2011 -26.10.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hurum kommune hadde pr 1.1.2011 9155 innbyggere. Kommunens ledelse er organisert med Rådmann og to kommunalsjefer. Det er virksomhet Tjenester funksjonshemmede som er ansvarlig for tjenester til personer med utviklingshemming. Virksomhetsleder er Trond Døviken og han har tre konsulenter i til sammen 150 % stilling til å ivareta saksbehandling, iverksetting av tjenester og ansettelse og oppfølging av private avlastere og støttekontakter. Det er ca 80 personer som er innvilget støttekontakt eller privat avlaster. En av saksbehandlerne har ansvar for veiledning og oppfølging av kapittel 4A. Videre er det er 5 bofellesskap som ledes av hver sin fagleder. Pr i dag er det en fagleder som er ansvarlig for to bofellesskap inntil ny fagleder er tilsatt. Det er møter mellom virksomhetsleder og fagledere en gang pr uke. Virksomhetsleder har myndighet til å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven kapittel 4 og det er i følge det nye delegasjonsreglementet Trond Døviken som er overordnet faglig ansvarlig for kapittel 4A. Kommunen har fattet vedtak om bruk av tvang overfor to personer med utviklingshemming. Konsulentene samarbeider tett med Brukerkontoret og deltar i Tiltaksteamet i enkelte saker.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10.05.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 7.september 2011.

Intervjuer

16 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført tilsyn ved tre bofellesskap og det er skrevet egne rapporter for disse tilsynene.

Sluttmøte ble avholdt 8.september 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

• Om Hurum kommune sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-e endres i samsvar med endringene i grunnleggende behov
• Om kommunen sikrer brukermedvirkning jf. § 8-4
• Om kommunen sikrer at det ikke benyttes ulovlig tvang og makt
• Om kommunen sikrer at det blir sendt melding om bruk av skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner, jf. § 4A-5 tredje ledd bokstav a
• Hvordan kommunen har organisert tjenestene til personer med psykisk utviklingshemming
• Hvordan kommunen ivaretar behovet for opplæring hos de ansatte som jobber med personer med utviklingshemming
• Status for kommunens arbeid med internkontroll i sosial- og helsetjenesten i henhold til Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002, nr. 1731.

5. Funn

Avvik 1

Hurum kommune har rutiner og benytter tiltak som innebærer bruk av tvang og makt overfor enkelte brukere uten at det er fattet vedtak om dette. Det sendes heller ikke melding om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner i alle situasjoner der dette er lovpålagt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4A-5 jf, § 4A-7 jf, Forskrift om internkontroll § 4 bokstav g.

Kommentarer:

Reglene i sosialtjenesteloven åpner for at det i bestemte situasjoner kan benyttes makt eller tvang overfor personer med utviklingshemming for å hindre vesentlig skade på seg selv, andre eller materielle verdier. Dersom situasjoner gjentar seg på en slik måte at det er mulig å lage faste rutiner for hvilke tiltak som skal benyttes for å forhindre eller begrense skaden skal det fattes vedtak. Andre løsninger enn bruk av tvang eller makt skal være prøvd før tiltak etter dette kapittelet settes i verk. Dette gjelder selv om de andre tiltakene vil kreve tettere oppfølging og mer bistand. Kravet om andre tiltak kan fravikes i særlige tilfelle eksempelvis dersom andre tiltak er prøvd ut tidligere og det vil medføre skade for personen å prøve ut andre løsninger. Dersom det i en nødssituasjon er nødvendig å benytte tvang eller makt for å begrense eller hindre vesentlig skade, skal det skrives melding om bruk av skadeavvergende tiltak i en enkelt nødssituasjon. Meldingen skal sendes til Fylkesmannen med kopi til hjelpeverge, pårørende og overordnet faglig ansvarlig i kommunen.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Enkelte brukere fjernes systematisk fra fellesarealene med bruk av tvang uten at det er sendt melding eller vurdert å fatte vedtak
• I følge rutiner blir enkelte brukere begrenset på røyk og/eller mat/drikke
• Tiltakene benyttes uten at det har vært vurdert alternative løsninger.

Merknad 1

Den pågående evaluering av vedtak etter sosialtjenesteloven bør få fram at den enkeltes individuelle behov for fritidsaktiviteter er vurdert.

Merknaden er basert på følgende observasjoner:

• Vedtak og ukeplaner er lite spesifikke på hva den enkelte skal få av fritidsaktiviteter. Det benyttes vage formuleringer som ”ved behov”, ”etter bemanning” o.a. I noen boliger er det lite rom for individuelle aktiviteter.

6. Styringssystem

Kommunen skal etter sosialtjenesteloven 2-1 annet ledd føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan de oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem og tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som er gjort konkludert med at Hurum kommune ikke sikrer tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4A på en tilfredsstillende måte. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetens minimumskrav til styringssystem i helse – og sosialtjenesten. Det ligger til lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt, og at tjenestemottakerne er sikret de tjenestene det faktisk er vurdert at de har behov for og dermed også et rettskrav på etter sosialtjenesteloven. Virksomheten må også fortløpende vurdere hvor det eventuelt er fare for svikt med risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal og om det eventuelt må settes inn korrigerende tiltak.

Kommunen har et avvikssystem, Kvalitetslosen, som benyttes for å melde avvik. Det er ikke meldt avvik om at det ikke er sendt meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner eller at det ikke er fattet vedtak om bruk av tvang eller makt. Ledelsen i kommunen har ikke mottatt avviksmeldinger, men under tilsynet er det konstatert avvik. Det er kommunens ansvar å finne ut hvorfor denne svikten har oppstått. Fylkesmannen ble under tilsynet kjent med at kommunens ansatte i enkelte bofellesskap var klar over at de benyttet tiltak som innebærer bruk av tvang uten at det var fattet vedtak og at dette også var kjent for ledelsen. Kommunes kontroll av virksomheten er derfor mangelfull.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å gi avvik på dette tjenesteområdet, er dette etter en samlet vurdering av styringssystemet. Det er ikke isolert sett et krav om at det utarbeides skriftlige rutiner på et område, men det kan være uforsvarlig å ikke ha noen form for skriftlige prosedyrer når det heller ikke er etablert andre former for systematisk styring, kvalitetssikring og korrigering.

Sosialtjenestelovens utgangspunkt er at kommunen har frihet til å organisere sine tjenester slik den finner det hensiktsmessig så lenge dette ikke går utover kommunens ivaretakelse av den enkeltes rett til tjenester. Kommunen har plikt til å sikre at de ansatte sender meldinger når de har benyttet tvang for å forhindre eller begrense vesentlig skade. Kommunen har også plikt til å fatte vedtak om bruk av tvang dersom det kan settes inn systematiske tiltak når en tjenestemottaker gjentatte ganger utsetter seg selv, andre eller materielle gjenstander for vesentlig skade. Kommunen må derfor ha et internkontrollsystem som fanger opp tilfeller der det ikke sendes meldinger eller fattes vedtak. Det vises i denne forbindelse til veilederen til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. ”Hvordan holde orden i eget hus? IS 1183 fra Sosial- og helsedirektoratet.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (lost.) mv av 13.desember 1991 nr.81
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731.
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten av 19. november 1992 nr 66.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart over kommunen og tjenester for funksjonshemmede
• Delegasjonsreglement
• Veileder for saksbehandling til tiltaksteamet Hurum kommune, pleie- og omsorgssektoren
• Prosedyre for intern systemrevisjon
• Prosedyre for internt systemvedlikehold
• HMS. Mål og hensikt
• Prosedyre for HMS-årsmeldinger
• Oppbygging av kommunens HMS-system
• Oversikt over tjenester under behandling
• Oversikt over nye iverksatte tjenester (17 vedtak)
• Ikke innvilgede tjenester (9 vedtak)
• Oversikt over klagesaker (6 klager)
• Oversikt over nye iverksatte tjenester (overfor 12 personer)
• Oversikt over tjenestemottaker som er innvilget omsorgslønn
• Retningslinjer for tildeling av tjenester etter § 4-2 a-e
• Brev om Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) – informasjon nye leverandører (02.05.11)
• Informasjon til assistenter om tjenestekonsesjoner og BPA (02.05.2011)
• Hurum kommune delplan for universell utforming
• Rutiner for mottak av søknader/henvendelser vedr. barn og ungdom (0-20) med sammensatte behov
• Evaluering eller endring av tjenestetilbud Hurum kommune
• Rutiner for klagebehandling lov om sosiale tjenester Hurum kommune
• Prosesser i saksbehandling pleie- og omsorg Hurum kommune
• Oversikt over avvik pr. 20.01.11
• 13 avvik
• Virksomhetsplan 2011
• Mandat PROF nettverk
• Plan over kommunens framtidige kompetansebehov
• Årsmelding 2010
• Oversikt over hjemmetjenesten nord og sør
• Organisering av hjemmetjenesten sør
• Kopi av vedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a og c overfor 24 personer med utviklingshemming
• Kopi av vedtak etter sosialtjenesten § 4-2 a overfor 20 personer.
• Kopi av vedtak om BPA
• Rapport fra samordning av tiltak for barn og unge med sammensatte behov
• Ett brukerkontor
• Informasjonsfolder Virksomhet for funksjonshemmede
• Informasjonsfolder om hjemmetjenesten
• Informasjonsfolder om demensomsorg
• Informasjonsfolder om brukerkontoret
• Søknadsskjema for omsorgslønn
• Søknadsskjema om tjenester
• Informert samtykke
• Serviceerklæring for praktisk bistand
• Informasjon om kommunalt råd for funksjonshemmede i Hurum
• 3 avvik på hjemmehjelp
• Rutine for mottagelse av nyansatte
• Sjekkliste for opplæring i hjemmetjenesten
• Rutiner for brannforebyggende tiltak i omsorgsboliger og trygdeboliger
• Sjekkliste for opplæring av nyansatt
• Modell for oppfølging av kapittel 4A
• Oversikt over primærkontakt og deres oppgaver
• Rutine for legemiddelhåndtering – ansvar ved utlevering av legemidler
• Rutine for strakstiltak ved medikamentsvinn
• Rutine legemiddelhåndtering – håndtering av feil og svikt
• Rutine for legemiddelhåndtering i Hurum kommune
• Prosedyre for dødsfall
• Oversikt over ulike betalingsordninger
• Skjema for bekreftelse for politiattest
• Veiledning i utfylling av melding om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner
• Søknadsskjema utdanningsstøtte – Hurum kommune
• Opplæringsperm kapittel 4A

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Rutine for oppfølging av støttekontakter
• Oversikt over vedtatte tjenester som ikke er iverksatt
• Informasjonsskriv til brukere av hjemmetjenester i Hurum kommune
• 15 journaler

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen på e-post i løpet av tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Anne Cathrine Dahl, Wenche Jensen og Hege Kylland