Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester kapittel 4 og 4A i Modum kommune

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om Modum kommune gir tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming et tilstrekkelig tilbud om tjenester etter § 4-2 a-d og om disse endres i samsvar med endrede behov
• Om Modum kommune sikrer at bruk av tvang og makt er i overensstemmelse med reglene i sosialtjenesteloven kapittel 4A

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for 4 avvik. Det ble ikke gitt merknader.

Det ble gitt følgende avvik:

• Modum kommune har ikke fattet vedtak om tjenester til alle personer med utviklingshemming som har behov for dette.
• Modum kommune sikrer ikke at tjenestemottakere får et forsvarlig tjenestetilbud og at tjenestene endres ved endrede behov.
• Modum kommune benytter planlagte tiltak som er å anse som tvang overfor enkelte personer med utviklingshemming uten at det er fattet vedtak. Det blir ikke sendt meldinger om skadeavvergende tiltak i alle situasjoner hvor det er pålagt.
• Modum kommune har ikke tilstrekkelig kvalifisert personell til å gjennomføre planlagt bruk av tvang i henhold til vedtak etter sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Dato: 15.03.11

 

Wenche Jensen
Revisjonsleder

Anne Cathrine Dahl
revisor

Hege Kylland
revisor

 

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 5.11.10 – 17.02.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Modum kommune har ca. 12 911 innbyggere.

Kommunens administrative organisasjon består av rådmann, sentraladministrasjon og fire etater. Helse- og sosialetaten består inntil 1. mars 2011 av 4 seksjoner samt Tiltaksenheten. Seksjon for funksjonshemmede har ansvaret for tjenester til personer med utviklingshemming og vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 er delegert til Tiltaksenheten. Tjenesten støttekontakt etter § 4-2 c er også delegert til leder for Nav. Leder for seksjon funksjonshemmede er også overordnet faglig ansvarlig for kapittel 4A.

Seksjon funksjonshemmede består av fem avdelinger. Foruten fire bofellesskap er det også en stab funksjonshemmede. Hvert bofellesskap har en daglig lider, men i ett bofellesskap er det for tiden ingen leder. Det er leder for funksjonshemmede som har det formelle og reelle ansvar inntil ny leder blir ansatt. Leder i de ulike boligene har ansvar for å følge opp bruk av tvang og makt og skal og sørge for at eventuelle vedtak etter kapittel 4A kommer i gang. Det er daglig, faglig ansvarlig med høyskoleutdanning i boligene. Seksjon funksjonshemmede har i alt 88,3 årsverk.

Kommunen er inne i en omfattende omorganisering og fra 1. mars vil seksjoner under helse- og sosialsjefen være organisert etter en tunmodell bestående av 11 tun og en stab. Tun 4 skal ha ansvar for tjenester til funksjonshemmede herunder vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2. Tilsynet er gjennomført med utgangspunkt i organiseringen på tilsynstidspunktet.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.11.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 16.02.11.

Intervjuer

12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Forut for tilsynet ble det gjennomført stedlige tilsyn 14.02 og 15.02 hos i alt syv tjenestemottakere. Det ble utarbeidet egne rapporter fra disse tilsynene, og funn derfra ble brukt som verifikasjoner i systemrevisjonen.

Sluttmøte ble avholdt 17.03.09.

4. Hva tilsynet omfattet

I revisjonen ble det undersøkt om Modum kommune:

• sikrer forsvarlig tildeling av tjenester til personer med utviklingshemming herunder iverksetting av disse tjenestene, jf. sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 a-d
• sikrer at tjenestene blir endret i samsvar med endringer i grunnleggende behov
• ivaretar brukermedvirkning jf. sosialtjenesteloven § 8-4
• sikrer at det ikke blir benyttet ulovlig tvang og makt
• sikrer at det blir sendt melding om bruk av skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner, jf. § 4A-5 tredje ledd bokstav a
• ivaretar personalets behov for opplæring

 

5. Funn

Avvik 1

Modum kommune har ikke fattet vedtak om tjenester til alle personer med utviklingshemming som har behov for dette.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2, forvaltningsloven kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift til internkontroll § 4.

Avviket er basert på følgende:

Det er noen personer med utviklingshemming som har vedtak på bolig med bemanning, uten at de har fått vedtak på tjenester etter sosialtjenesteloven. Forholdet ble også påpekt ved tilsyn i 2007, senere stedlige tilsyn og møte med Fylkesmannen og representanter fra kommunen i 2010.

Kommentarer:

Etter sosialtjenesteloven § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på tjenester fra kommunen. Det er en grunnleggende forutsetning at tildeling av tjenester skjer på en forsvarlig måte. Det er også kommunens ansvar å sørge for at retten til sosiale tjenester etter § 3-2 blir ivaretatt. Reglene i forvaltningsloven skal blant annet ivareta søkers rett til forutsigbare tjenester og klagerett.

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenestelovens kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egenkontroll, og kommunen må etablere styringssystemer som sikrer at de oppgaver som er nedfelt i sosialtjenesteloven blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav.

Kommunen skal behandle søknader om tjenester etter reglene i forvaltningsloven. Dersom kommunen ser at personer har behov for tjenester uten forutgående søknad skal kommunen behandle saken som en søknad etter bestemmelsene i forvaltningsloven. Vedtak om tjenester skal foreligge for å sikre at tjenestemottaker får tjenester som er forsvarlige i omfang og sammensetning.

Avvik 2

Modum kommune sikrer ikke at tjenestemottakerne får et forsvarlig tjenestetilbud og at tjenestene endres ved endrede behov.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven § 4-2 a-d, sosialtjenesteloven § 8-4, ulovfestede regler om krav til et forsvarlig tjenestetilbud, forvaltningslovens kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4.

Avviket er basert på følgende:

• Nye vedtak blir ikke fattet som følge av meldinger om endrede behov
• Fylkesmannen er kjent med at det er gitt muntlige avslag uten at det senere er blitt fattet skriftlig vedtak
• I to tilfeller tok det to år fra søknad til kommunen ved endrede behov til vedtak ble fattet. I vedtakene er ikke søkers argumenter for økte tjenester vurdert
• Tiltaksenheten sender ikke kopi av vedtak til pårørende/hjelpeverge
• Flere tjenestemottakere har ikke forsvarlig bemanning til daglige gjøremål og sosiale aktiviteter
• Individuelle behov for fritidsaktiviteter blir ikke kartlagt i barne- og avlastningsboligen
• Det er underrapportering på avvik på tjenester. Der det blir rapportert blir det ikke systematisk gitt tilbakemeldinger
• To vedtak om støttekontakt er ikke effektuert og det er ikke satt inn korrigerende tiltak
• Det er ikke etablert rutiner for å følge opp meldinger om endrede behov hos tjenestemottaker
• Rutiner for avviksrapportering følges ikke opp
• Ledere på flere nivå etterlyser i liten grad avvik der tjenesteytere gir uttrykk for at de ikke har kapasitet til å følge opp pålagte oppgaver

Kommentar:

Når det gjelder myndighetskrav viser Fylkesmannen til kommentar etter avvik 1. Tjenester etter sosialtjenesteloven skal gis i samsvar med søkers behov og endres dersom bistandsbehovet endrer seg uavhengig av rammebetingelser. Dette betyr at personer som er avhengig av bistand gjennom døgnet har krav på den hjelpen de trenger og kommunen må sette inn nødvendig bemanning for at hjelpebehovet skal bli ivaretatt. Dersom kommunen vil endre tjenester må kommunen fatte vedtak enten tjenesten skal reduseres eller økes. Hvis en reduksjon skal skje skal dette begrunnes med endrede behov hos bruker og tjenestemottaker skal motta et forhåndsvarsel i forkant. All korrespondanse mellom tjenestemottaker og kommunen skal gå i kopi til pårørende og/eller hjelpeverge. Kommunen har også plikt til å rådføre seg med søker eller dennes representant så langt som mulig når tjenestene skal utformes. Dersom kommunen blir gjort oppmerksom på at det er behov for økte tjenester enten fra egne ansatte, tjenestemottaker eller hjelpeverge/pårørende skal dette behandles som en søknad uavhengig av om kommunen har fått informasjonen muntlig eller skriftlig. Det må fattes vedtak om økt tjenestetilbud eller så må kommunen avslå søknaden. Eventuelle klagesaker må så behandles etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI og sosialtjenestelovens bestemmelser i kapittel 8.

Kommunen er gjennom internkontroll forskriften pålagt å ha systemer som skal gjøre det mulig å oppdage dersom tjenestemottakere ikke får de tjenester de har krav på. Dette må følges opp av leder på ulike nivåer og det må sikres at avvik blir skrevet og fulgt opp.

Avvik 3

Modum kommune benytter planlagte tiltak som er å anse som tvang overfor enkelte utviklingshemmede uten at det er fattet vedtak. Det blir ikke sendt meldinger om skadeavvergende tiltak i alle situasjoner hvor dette er pålagt.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven §§ 4A-4, 4A-5 og 4A-7 jf. forskrift om internkontroll § 4.

Avviket er basert på følgende:

• Det benyttes alarmer og sengehest uten at det er fattet vedtak
• Det innført begrensninger på mat og egne eiendeler uten at det er fattet vedtak
• Det er ikke etablert rutiner som sikrer at lovpålagte beslutningsprosesser etter kapittel 4A blir fulgt
• Ansattes om skal fatte vedtak om tvang må nedprioritere dette arbeidet som følge av stor arbeidsmengde. Ledelsen er kjent med dette, men det her ikke blitt satt inn mer ressurser for å kunne løse oppgaven. Fylkesmannen har i møte med representanter fra kommunen i 2010 påpekt at Modum kommune har for lang saksbehandlingstid på å fatte vedtak etter sosialtjenesteloven kapittel 4A
• Ikke alle tjenesteytere har tilstrekkelig kunnskap for å kunne identifisere tiltak som er å anse som bruk av tvang
• Ikke alle tjenesteytere er kjent med at det skal sendes meldinger om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner
• I seks tilfeller i 2010 hvor det er meldt kvalitetsavvik til ledelsen skulle det ha vært fylt ut meldinger om skadeavvergende tiltak. Meldinger skulle ha vært oversendt Fylkesmannen

Kommentarer:

Formålet med reglene i sosialtjenesteloven kapittel 4A er å hindre at personer med psykisk utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade. Det er også stilt krav om at kommunene skal forebygge og begrense bruk av tvang. Reglene i loven åpner for at det i bestemte situasjoner kan brukes tvang og/eller makt overfor personer med utviklingshemming for å hindre vesentlig skade på seg selv, endre eller skade på materielle verdier. Dersom atferden gjentar seg på en slik måte at det er mulig å lage faste rutiner for hvilke tiltak som skal benyttes for å hindre eller begrense vesentlig skade, skal det fattes vedta. Det samme gjelder der hvor personen er avhengig av bistand for å få dekket grunnleggende behov, men motsetter seg at tjenesteytere gir nødvendig bistand.

Videre skal det benyttes nødvendig tvang eller makt i nødssituasjoner dersom dette er nødvendig for å hindre eller begrense vesentlig skade. For beslutning om å benytte tvang i slike situasjoner skal det skrives melding om skadeavvergende tiltak. Meldingen skal sendes Fylkesmannen og den skal beskrive den aktuelle hendelsen, situasjonen forut for hendelsen og hvilke tiltak som ble iverksatt. Det skal også fremgå om det er iverksatt tiltak i ettertid for å hindre at tilsvarende situasjoner skal oppstå igjen.

Avvik 4

Modum kommune har ikke tilstrekkelig kvalifisert personell til å gjennomføre planlagt bruk av tvang i henhold til vedtak etter sosialtjenesteloven kapittel 4A

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven § 4A-9 jf. forskrift til internkontroll § 4

Avviket er basert på følgende:

• Fylkesmannen har mottatt over 500 meldinger i 2010 der tiltak har blitt gjennomført av personale som ikke har nødvendig formell kompetanse eller dispensasjon i henhold til vedtakene. Meldingene gjelder to vedtak.
• Ledelsen i kommunen er ikke kjent med hvor mange meldinger som er sendt, og det er heller ikke satt inn korrigerende tiltak

Kommentar:

Etter sosialtjenesteloven kapittel 4A har tjenestemottakere rett il kvalifisert personale ved gjennomføring av tiltak etter § 4A-5 tredje ledd bokstav b og c. I ”særlige tilfelle” kan Fylkesmannen gi dispensasjon fra utdanningskravet. Det å arbeide med utviklingshemmede krever konkret kunnskap hentet fra ulike fagområder og kunnskapen må kunne omsettes i praksis og anvendes. I tillegg må tjenesteytere ha kunnskaper om utviklingshemming og erfaringer med hvilke utfordringer den konkrete funksjonshemmingen medfører for tjenesteytingen. Det er også viktig for den enkelte tjenestemottaker å kjenne de som skal yte tjenesten, og det bør derfor ikke være for mange tjenesteytere rundt den enkelte.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved tilsynet ble det funnet svikt i virksomhetens styringssystem. Tilsynsmyndigheten har som følge av de funn som ble gjort konkludert med at Modum kommune ikke sikrer at personer med psykisk utviklingshemming får forsvarlige tjenester. Vi fant også at kommunen over tid ikke har hatt saksbehandling av tjenester som overensstemmer med kravene som er stilt i forvaltningsloven. Videre konkluderer tilsynsmyndigheten med at kommunen ikke sikrer at bruk av tvang og makt følges opp slik det er pålagt i sosialtjenesteloven. Kravet til internkontroll i sosialtjenestelovens § 2-1 er myndighetenes minimumskrav til styringssystem i helse- og sosialtjenesten. Det er leders ansvar å følge med den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt. Tjenestemottakere skal være sikret å få behandlet søknader om tjenester etter en konkret, individuell vurdering når de søker om tjenester eller kommunen får informasjon om at behovet er endret. Virksomheten må vurdere om søker har et behov i henhold til søknad og dermed rettskrav på tjenester etter sosialtjenesteloven. Det er også krav til at tjenestene skal utformes i samarbeid med søker og eller dennes pårørende/hjelpeverge i så stor grad som mulig. må virksomheten kjenne til hvilke krav som stilles for å følge opp bestemmelsene i kapittel 4A i sosialtjenesteloven. Kommunen har laget opplæringspermer for nyansatte der informasjon om kapittel 4A er tatt med. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig. Både nyansatte og andre gir uttrykk for at de ikke har nok kunnskap for å kunne identifisere bruk av tvang og makt.

Tilsynsmyndigheten ser at det er iverksatt tiltak for å fatte vedtak om tjenester og å få på plass vedtak etter kapittel 4A, men tiltakene har ikke vært tilstekkelig da det fortsatt er flere vedtak på begge områder som ikke er fattet. Kommunen sikrer ikke at pålagt beslutningsprosess blir fulgt og det tar for lang tid fra kommunen oppdager bruk av tvang og makt til det fattes vedtak om bruk av tvang og makt der det er behov for dette. Virksomheten må også vurdere hvor det eventuelt er fare for svikt- det vil si hvor det er en risiko for at lovpålagte oppgaver ikke gjennomføres slik de skal – og det må settes inn korrigerende tiltak.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester (lost.) mv av 13. desember 1991 nr.81
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.desember 2002 nr. 1731
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten av 19.november 1992 nr 66.
• Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 1.januar 1970.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Delegasjoner innen helse- og sosialetaten
• Opplæringsplan og informasjon i enhetene
• Internkontrollsystem HMS
• Referater fra HMS-råd
• HMS-rapporter 2010
• Kvalitetshåndbok
• Møtereferat fra møte vedrørende kvalitetssikring
• Oversikt over ansatte i tjenesten
• Saksbehandlingsprosedyrer for pleie og omsorgstjenestene i Modum kommune
• Tverretatlig tiltaksteam for barn og unge i Modum
• Oppnevnelse av ”den nærmeste pårørende”
• Melding om vedtak
• Informasjon om diverse tiltak
• Årsrapport 2009
• Avvik HMS og kvalitetsavvik for 2010
• 68 vedtak om tjenester etter § 4-2
• Oversikt over tjenestemottakere som mottar omsorgslønn etter sosialtjenesteloven § 4-2 e
• Dokumentasjon og intervjuer fra fem stedlige tilsyn

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 18 klientmapper og journal
• Liste over ikke-iverksatte tjenester – støttekontakt

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 05.11.10 – varsel ble sendt Modum kommune
• 01.02.11 – oversendelse av etterspurt dokumentasjon fr Modum kommune
• 02.02.11 – varsler om stedlige tilsyn
• 07.02.11 – oversendelse av program for tilsynet 16. og 17. februar 2011

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Aud Norunn Strand	rådmann	x
Anne Kolsrud	avdelingsleder	x	x
Henning Bjørnerud	saksbehandler	x	x
Anne F. Nørbech	saksbehandler	x	x
Aud Kristine Manvik	vernepleier	x	x
Morten Korsbøen	assistent	x	x
Kirsten Hoff	avdelingsleder	x	x	x
Anne Berit Lind	leder Vikersund arb.senter	x	x	x
Elin M. Adolfsen	avdelingsleder	x	x	x
Nanna Sofie Nordhagen	helse- og sosialsjef	x	x	x
Liv Hilde Ruud	virksomhetsleder	x	x	x
Hege Valstad Sønsterud	fagarbeider	x	x
Trude Hovde	omsorgsarbeider	x	x
Terje Bråthen	ordfører	x		x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Avdelingsleder: Anne Cathrine Dahl

Rådgiver: Wenche Jensen

Rådgiver: Hege Kylland

Observatør: Gisle Skaaden