Rapport fra tilsyn med Lov om sosiale tjenester §§ 4-3 og 4-2 a-d ved Røyken kommune 2011

Fylkesmannen i Buskerud

Sammendrag

1. Innledning

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

3. Gjennomføring

4. Hva tilsynet omfattet

5. Funn

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

7. Dokumentunderlag

8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om Røyken kommune tildeler tjenester til innbyggere som fyller vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3
• Om tjenestene som ytes etter § 4-2 a-d er forsvarlige i utforming og omfang
• Om Røyken kommune iverksetter tjenester i henhold til vedtaket
• Om ansatte har nødvendig kunnskap og ferdigheter for å kunne gi et forsvarlig tjenestetilbud.

Tilsynet ga grunnlag for å gi tre avvik:

• Røyken kommune sikrer ikke at alle tjenestemottakere får et forsvarlig tjenestetilbud
• Røyken kommune fatter ikke vedtak med tilfredsstillende begrunnelser og vedtakene inneholder i liten grad de faktagrunnlag som vedtaket bygger på
• Røyken kommune overholder ikke opplysnings- og veiledningsplikten etter sosialtjenesteloven

Det ble ikke gitt merknader.

Frist for en plan for hvordan avvikene skal rettes er satt til 30. juni 2011.

Dato: 01.06.11

Wenche Jensen
revisjonsleder

Hege Kylland
Revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Røyken kommune i perioden 10.02.11 - 01.06.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Røyken kommune hadde pr. 01.10.10 18894 innbyggere.

Kommunens administrative organisasjon består av rådmann, assisterende rådmann, kommunalavdeling for IKT og kvalitet, SLT-koordinator og økonomiansvarlig. Direkte under rådmannen er det tre ulike kommunalavdelinger hvorav Kommunalavdeling for helse og sosial er en avdeling. Leder for denne avdelingen er kommunalsjefen. Avdelingen er delt inn i seks avdelinger med respektive ledere. Blant disse er Bestillerenheten, hjemmebaserte tjenester og enhet for funksjonshemmede. Kommunalsjefen har ukentlige møter med avdelingsledere. Alle vedtak etter lov om sosiale tjenester blir fattet i bestillerenheten som også har også ansvaret for å evaluere tjenestene. Dette gjøres etter søknad, melding fra utfører leddet, kontakt med pårørende eller i forbindelse med revurdering av vedtak.

Kommunen har i alt fem bofellesskap for mennesker med ulike behov for tjenester. Målet for tjenestene er å gi brukere mulighet til å bo selvstendig, oppleve trygghet og medbestemmelse i eget hjem og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre (hjemmesiden til Røyken kommune).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 10.02.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 27.04.11.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført stedlige tilsyn ved Bråsethøgda 10-14 og i Barne- og avlastningsboligen den 26.04.11. Det er utarbeidet egne rapporter for disse tilsynene, men funn fra stedlig tilsyn ble brukt som verifikasjoner i systemrevisjonen.

Sluttmøte ble avholdt 28.04.11.

4. Hva tilsynet omfattet

I revisjonen ble det undersøkt om Røyken kommune:

• tildeler tjenester til innbyggere som fyller vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3
• om tjenestene som ytes etter § 4-2 a-d er forsvarlige i utforming og omfang
• om kommunen iverksetter tjenester i henhold til vedtaket
• om ansatte har nødvendig kunnskap og ferdigheter for å kunne gi et forsvarlig tjenestetilbud

5. Funn

Avvik 1

Røyken kommune sikrer ikke at alle tjenestemottakere får et forsvarlig tjenestetilbud.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-2 a-d, sosialtjenesteloven § 8-4, ulovfestede regler om krav til et forsvarlig tjenestetilbud, forvaltningsloven kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4.

Avviket er basert på følgende:

• Enkelte tjenestemottakere får ikke tjenester med et omfang som sikrer dem en meningsfull fritid. Dette gjelder spesielt i helgene. Det er ikke satt inn midlertidige tiltak der støttekontakttjenesten ikke har kommet i gang.
• Vedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 a blir ikke rutinemessig evaluert. Flere tjenestemottakere har vedtak med evalueringsdato fra ett år tilbake og flere har vedtak fra 2006 som ikke er evaluert.
• Tjenester som har vært gitt over tid uten at det er fattet vedtak om disse tjenestene. Disse tjenestene er nå fjernet uten at det er gitt forhåndsvarsel, fattet nye vedtak og uten at den enkelte brukers individuelle behov er evaluert.
• Ønsker om aktiviteter som ikke omfattes av tiltaksplanen kan ikke oppfylles. Når det ikke er vedtak om en slik aktivitet nedfelles dette ikke i journal og det meldes ikke videre. Det anses ikke som avvik.
• Det er ikke kjent for alle ansatte i hjemmetjenesten at hjemmehjelp (praktisk bistand) skal ytes etter vedtak på bevegelige helligdager og at det da skal gjøres avtale med bruker om å få utført tjenesten en annen dag. Handling av mat sikres gjennom at tjenesten gis på en annen dag.
• Informasjon om økte behov hos tjenestemottakere blir ikke systematisk meldt videre til bestillerkontoret.
• Kommunen informerer om at det er tjenester de ikke kan yte, men som de etter en individuell vurdering kan være pålagt å gi.
• For personer med utviklingshemming blir ikke forvaltningsmeldinger og vedtak systematisk sendt til hjelpeverge og/eller pårørende.

Kommentar:

Mange tjenestemottakere med sammensatte behov har ikke full innsikt i hva de har vedtak på av tjenester fra kommunen. De forholder seg til hva de faktisk mottar av tjenester og dette gjelder spesielt når tjenester er gitt over tid. Dette innebærer at dersom kommunen har gitt flere tjenester enn det et vedtak tilsier, må søker varsles dersom disse tjenestene skal fjernes. Det må også foretas en konkret, individuell vurdering av hvilke behov den enkelte tjenestemottaker har. Kommunen må derfor fatte vedtak med forutgående varsel etter forvaltningsloven § 16 dersom de mener at det er forsvarlig å redusere tjenestene. Vedtak og korrespondanse mellom tjenestemottaker og kommunen må gå i kopi til pårørende og/eller hjelpeverge. For mange tjenestemottakere er det en forutsetning fordi de ikke selv er i stand til å ivareta sine rettigheter. Dersom kommunen blir gjort oppmerksom på at det er behov for økte tjenester enten fra egne ansatte, tjenestemottaker eller hjelpeverge/pårørende skal dette behandles som en søknad uavhengig av om kommunen har fått informasjonen muntlig eller skriftlig. Det må fattes vedtak om økt tjenestetilbud ellers må kommunen avslå søknaden. Eventuelle klagesaker må behandles etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI og sosialtjenesteloven kapittel 8. Når søkere har innvilget tjenester etter sosialtjenesteloven skal disse tjenestene gis i tråd med vedtaket. Kommunen må dekke tjenestebehovet ved for eksempel å gi tjenesten på andre dager når utøvelsen av planlagte tjenester faller på bevegelige helligdager eller i ferier.

Tjenesteytere som har behov for oppfølging for å kunne delta på aktiviteter skal etter en konkret, individuell vurdering få hjelp til dette jf. sosialtjenesteloven § 4-2 c. Vi vil i denne sammenheng også vise til rundskrivet Aktiv omsorg (rundskriv I-5/2007) som gir en nærmere presisering av hva denne retten innebærer og brukermedvirkning og behovet for individuelle tiltak er sentrale momenter i denne sammenheng.

Avvik 2

Røyken kommune fatter ikke vedtak med tilfredsstillende begrunnelser. Vedtakene innholder i liten grad de faktagrunnlag som vedtaket bygger på.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningslovens §§ 24 og 25, jf. sosialtjenesteloven § 4-1 og sosialtjenesteloven § 8-4.

Avviket er basert på følgende:

• De faktiske forhold som vedtaket bygger på fremgår i begrenset grad.
• Det er svært få individuelle vurderinger i vedtakene.
• Det fremgår ikke av vedtakene at brukermedvirkningen er ivaretatt.
• Begrunnelsene er knappe, og det fremgår ikke av vedtaket hvordan kommunen har kommet fram til det konkrete tjenestetilbudet.
• Det går ikke fram av vedtaket dersom søker har trukket søknaden på ett eller flere punkter. Det blir heller ikke fattet avslag på tjenester som det er søkt om, men som ikke er aktuelle.
• Utfører melder om behov for mer tjenester på vegne av bruker, men det fattes ikke vedtak om avslag dersom ønsket ikke etterkommes.
• Systematisk bruk av ordet ”inntil” i vedtakene svekker forutsigbarheten og klagemulighetene for søkere

Kommentarer:

Etter sosialtjenesteloven § 4-3 har de som ikke kan ta hånd om seg selv eller som er helt eller delvis avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, krav på tjenester fra kommunen. Det er en grunnleggende forutsetning at tildeling av tjenester skjer på grunnlag av en individuell vurdering og på en ellers forsvarlig måte. Det er kommunens ansvar å sørge for at retten til sosiale tjenester etter § 3-2 blir ivaretatt. Reglene i forvaltningsloven skal blant annet ivareta søkers rett til forutsigbare tjenester og klagerett. For at denne retten skal kunne ivaretas er det viktig at det fremgår av vedtaket hva kommunen legger til grunn og hvilke vurderinger som er gjort ved utmåling av tjenester. Kommunen må også gjennom vedtaket kunne vise til hvordan brukermedvirkning etter sosialtjenesteloven § 8-4 er ivaretatt. Som nevnt over er det ikke en forutsetning for å behandle en søknad at den må være skriftlig. Vedtaket skal sendes til søker og/eller partsrepresentant.

Avvik 3

Røyken kommune overholder ikke opplysningsplikten og veiledningsplikten etter sosialtjenesteloven.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 11, sosialtjenesteloven § 4-1 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket er basert på følgende:

• Flere tjenesteytere har fått inntrykk av at de ikke har lov til å veilede søkere/pårørende om hvordan de skal gå fram for å få flere/ mer tjenester ved behov for dette. Fylkesmannen tar imidlertid ikke stilling til hvordan inntrykket har befestet seg.
• Informasjon om stenging av avlastningsboligen i perioder fremgår av vedtakene. Dette kan hindre at pårørende søker om tjenester de ellers ville hatt krav på.
• Kommunen har en etablert praksis for utmåling av støttekontakt og hjemmehjelp, noe som fører til at det må begrunnes godt dersom søker skal ha mer enn dette.
• Pårørende trekkes inn der tjenestemottaker trenger bistand utover det kommunen yter. De får ikke systematisk informasjon om tjenester de kan søke om som følge av dette.

Kommentar:

Forvaltningslovens § 11 oppstiller en generell veiledningsplikt som ytterligere skjerpes gjennom bestemmelsen i sosialtjeneseteloven § 4-1. Ansatte i kommunen skal være oppdatert på aktuelle, lovpålagte tjenester. Mange brukere oppfatter at tjenestetilbudet er uoversiktlig og at det er vanskelig å kjenne til om alle rettigheter etter lovverket. Mange pårørende til tjenestemottakere med sammensatte behov gir også uttrykk for at de ikke lenger orker å stå på for at deres nærmeste skal få de tjenester de har krav på. Det er derfor viktig at de som står nærmest tjenestemottakerne, og som er i kontakt med han eller henne daglig, gir beskjed når de oppdager behov som ikke blir dekket. Kommunen må ha et system for at dette blir meldt til rette instans. Ansatte i kommunen har også plikt til å informere pårørende eller andre som skal ivareta brukers rettigheter. Samtidig er det viktig at den som informerer har den faglige bakgrunn som er nødvendig for å kunne gi riktig og tilpasset informasjon. Det forutsettes imidlertid at kommunen sørger for opplæring av sine ansatte slik at de får nødvendig kunnskap for å kunne ivareta veiledningsplikten. Samtidig er Fylkesmannen kjent med at det i mange tilfeller er tjenesteytere som ønsker mer tjenester for brukere enn det som strengt tatt følger av forsvarlighetskravet. Denne avveiningen må skje på Bestillerkontoret og komme til uttrykk gjennom et avslag på økte tjenester.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I medhold av sosialtjenestelovens § 2-1 annet ledd skal kommunen ha internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov og forskrift. Kommunen må kunnen redegjøre for hvordan den oppfyller denne plikten. Internkontroll omhandler virksomhetens interne styring og egen kontroll. Det er Bestillerkontoret i Røyken kommune som fatter vedtak og som evaluerer tjenestene. Når vedtakene evalueres innhentes informasjon ut fra kommunens avvikssystem. Dette er eneste kommunikasjon mellom utførerleddet og Bestillerenheten i denne prosessen. Det finnes ikke noe system for å melde inn økte behov når dette fanges opp av de ansatte. De ansatte informerer heller ikke pårørende/hjelpeverge om endringer i bistandsbehovet hos tjenestemottaker. Flere hjelpeverger/pårørende som ble intervjuet i forbindelse med tilsynet ga uttrykk for at de ikke når fram hos kommunen som følge av stram økonomi. Tilsynsmyndigheten finner at det på denne måten ikke er mulig å fange opp økte behov hos den enkelte tjenesetemottaker og det er vanskelig å fastslå om tjenestene er forvarlige overfor de tjenestemottakere som mottar tjenester i tilrettelagte boliger. Det er også en underrapportering av avvik på flere tjenestesteder. Når det gjelder de som mottar praktisk bistand i form av hjemmehjelp blir kvaliteten sikret ved at tjenesteytere melder inn økte behov til Bestillerkontoret som så fatter vedtak på mer tjenester. Derimot blir det ikke fattet vedtak om avslag, dersom Bestillerkontoret, anser at behovet for mer tjenester ikke er til stede. Tjenestemottakere får beskjed om at de ikke kan få flere tjenester.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Rolledefinisjoner i ledelsen av kommunen
• Oversikt over ansvarsområde/arbeidsoppgaver saksbehandlere
• Reglementer for politiske organer og delegasjon
• Visjoner og mål for helse og sosial
• Brukermanual KSS V2.0
• Samarbeidsavtale mellom Bestillerenheten og Hjemmetjenesten Midbygda/Spikkestad
• Samarbeidsavtale mellom Bestillerenheten og Enhet for funksjonshemmede
• Kriterier for tildeling av pleie- og omsorgstjenester i Røyken kommune
• Omsorg for fremtiden – informasjon om kommunens pleie- og omsorgstjenester
• Søknadsskjema for pleie- og omsorgstjenester
• Rutiner for saksbehandling for tildeling av pleie- og omsorgstjenester
• Sjekkliste for saksbehandling bestillerenheten
• Rutiner for tildelingsutvalg
• Sjekkliste endring vedtak
• Rutine for avvikshåndtering når tjeneste ikke startes
• Bestiller- utførermodellen
• Fra internett hentet vi ut:
  Pleie- og omsorgsplan for Røyken kommune 2009 – 2019
  Oversikt over bofellesskap i Røyken kommune
• 20 oppdragsavtaler, en for privat avlastning og 19 for støttekontakter
• 15 vedtak om støttekontakt
• 61 vedtak om praktisk bistand
• 10 vedtak på avlastning
• Fylkesmannen hadde også telefonisk kontakt med:
  Fem oppdragstakere og fem pårørende
• Oversikt over avslag på tjenester

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 36 klientmapper og journal
• Liste over ikke-iverksatte tjenester

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 10.02.11 – varsel om tilsyn ble sendt Røyken kommune
• 30.03.11 – oversendelse av etterspurt dokumentasjon fra Røyken kommune
• 04.04.11 – varsler om stedlige tilsyn
• 04.04.11 – oversendelse av program for tilsynet 27.-28. april 2011
• 07.04.11 – oversendelse av oversikt over avslåtte søknader
• 11.04.11 – oversendelse til Røyken kommune om hvilke mapper Fylkesmannen ønsket fremlagt på tilsynet

6. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Wenche Jensen og Hege Kylland. Thorbjørg Aaraas Nordengen, Statens Helsetilsyn var observatør.

Wenche Jensen