Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen i Sigdal kommune 2011

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Sigdal kommune v/ Nav Sigdal sikrer forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Det betyr at det skal være en forsvarlig håndtering av henvendelser om hjelp, det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet, stønadsbehovet skal vurderes individuelt og utmålingen av stønad skal samsvare med søkers hjelpebehov. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Fylkesmannen har etter revisjonen gitt Sigdal kommune følgende avvik:

Sigdal kommune sikrer ikke at søknader om økonomisk stønad avgjøres i samsvar med krav i lov og forskrift.

Fylkesmannen har ikke gitt merknader.

Dato: 19.05.2011

Anne Cathrine Dahl
revisjonsleder

Kristin Briseid
revisor

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Sigdal kommune i perioden 31. januar - 14. april 2011.

Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sigdal kommune har om lag 3 500 innbyggere. Kommunens Nav-kontor ble etablert høsten 2009. Pr. i dag er lederen av Nav Øvre Eiker også leder av Nav Sigdal, og er til stede på kontoret anslagsvis en dag i uken. Dette er en prøveordning i 2011.

Den daglige driften av kontoret forestås av en avdelingsleder, som blant annet deltar i rådmannens ukentlige ledermøte for helse- og sosialsektoren. Kontoret har 3,7 kommunale årsverk og 2,6 statlige årsverk fordelt på 7 personer. Kontoret er ikke organisert i team.

Det var registrert om lag 35 mottakere av økonomisk stønad på tidspunktet for tilsynet.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 31. januar 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 14. april 2011.

Seks personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14. april 2011.

Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøker vi om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har den internkontroll som er tilstrekkelig for å sikre at tjenestene er gode og forsvarlige for tjenestemottakerne.

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19. november 2010.

Fylkesmannen har under tilsynet i Sigdal kommune v/ Nav Sigdal undersøkt om kommunen sikrer en forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Det betyr at det skal være en forsvarlig håndtering av henvendelser om hjelp, det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet, stønadsbehovet skal vurderes individuelt og utmålingen av stønad skal samsvare med søkers hjelpebehov.

Funn

Avvik:

Sigdal kommune sikrer ikke at søknader om økonomisk stønad avgjøres i samsvar med krav i lov og forskrift.

Avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 nr. 131 §§ 18, 19, 20 og 21, jf §§ 1 og 4.
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr 1463) §§ 3 til 5 jf. § 1.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967, § 11a.

Kommentar:

Økonomisk stønad til livsopphold er en individuell rettighet hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19, og oppholdskommunen har en plikt til å tilstå ytelsen. Stønad til livsopphold og boutgifter kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi en standardisert stønad ikke kan ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett.

Kommunen har et betydelig rom for skjønn når det gjelder ytelsens nivå og art. Dette skjønnet innskrenkes imidlertid av begrensningen i § 4 hvor det fremgår at tjenesten skal være forsvarlig. Også lovens formålsbestemmelse legger klare begrensninger og rammer for skjønnsutøvelsen. Kommunen har både rett og plikt til å utøve skjønn når utmålingen av stønaden skal vurderes, og de konkrete vurderingene må fremgå av vedtaket. De statlige veiledende retningslinjene er kun et utgangspunkt for det skjønn som skal utøves. De statlige normene er videre et signal om hva som regnes som den nedre akseptable grense for forsvarlig stønad til livsopphold.

Mange kommuner har utarbeidet egne satser eller normer for økonomisk stønad, både når det gjelder livsopphold og boutgifter. Disse er også kun veiledende og kan aldri erstatte den individuelle vurderingen. Normer eller retningslinjer skal ikke hindre at den enkelte får den hjelp vedkommende faktisk har behov for.

Søknader kan ikke avslås bare med henvisning til at søker har inntekter over fastsatte satser, og stønadsbeløp kan heller ikke bare fastsettes i henhold til standardiserte satser.

Det kan settes vilkår for stønaden etter lov om sosiale tjenester i Nav § 20. Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket, de må ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense hans eller hennes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. Vilkårene må heller ikke være i strid med andre bestemmelser i lov om sosiale tjenester i Nav eller andre lover.

Dersom det settes vilkår, må det gå uttrykkelig frem av vedtaket at det er satt vilkår, og hva vilkåret går ut på. Å sette vilkår for sosialhjelp innebærer å utøve myndighet på et område som er svært grunnleggende for den enkelte. Derfor skal det – ved fastsettelse av vilkår - fattes et skriftlig, begrunnet vedtak der det blir opplyst om adgangen til å klage på vilkåret. Det er videre et alminnelig krav at et vilkår ikke må være uforholdsmessig tyngende i forhold til det som søkes oppnådd med det. At vilkår ikke skal være lovstridige, innebærer blant annet at det ikke er anledning til å stille vilkår om at sosialtjenesten skal kunne forvalte brukerens trygd eller lønn.

Hovedregelen er at økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav skal gis i form av kontant utbetaling. Normalt vil dette innebære at Nav overfører penger til søkerens konto. Dersom lovens hovedregel om kontant utbetaling skal fravikes, er det for eksempel anledning til å overføre stønad direkte til utleier, strømleverandør o.a dersom det er dokumentert at stønadsmottakeren har samtykket til dette. Er det ikke gitt slikt samtykke, skal det fattes særskilt vedtak om at stønaden gis i form av varer og tjenester. Lovens § 21 slår fast at sosialhjelp kan gis som varer og tjenester dersom det på grunn av særlige forhold må antas at stønadsmottakeren ikke vil bruke stønaden i samsvar med vilkår som er fastsatt etter § 20.

Om samtykke ikke er gitt, og om det heller ikke er fattet et begrunnet vedtak med hjemmel i lovens § 21 om å avvike fra hovedregelen m.h.t stønadsform, har Nav altså ikke anledning til å overføre penger direkte til kreditor eller til å innvilge stønad i form av matrekvisisjon.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det blir satt vilkår for stønad som ikke er i samsvar med bestemmelsene for å sette vilkår.
• Det blir satt vilkår uten at det er vurdert om vilkåret kan være uforholdsmessig byrdefullt.
• Det er til dels uklart skille i vedtakene mellom vilkår for stønaden og melding/informasjon til søker.
• I flere saker der det er søkt stønad til ulike formål er det kun fattet vedtak for deler av søknaden, uten at øvrige deler er vurdert eller avslått.
• Vedtakene inneholder i liten grad individuelle begrunnelser for å fravike lovens hovedregel om stønad i kontant utbetaling (utbetaling til konto).
• Det er ikke dokumentert samtykke fra bruker ved direkte utbetaling til kreditor. Det er uklar forståelse av betydningen av samboers økonomi ved behandling av søknad om økonomisk stønad.
• Det er ikke etablert rutiner for å sikre at barns behov blir særlig kartlagt.
• Flere søknader om deltakelse i kvalifiseringsprogrammet har ligget ubehandlet i uforsvarlig lang tid.
• Det er ikke etablert system for melding av uønskede hendelser (avvikssystem).

Vurdering av kommunens styringssystem

Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles på en forsvarlig måte. Det betyr at kommunen må planlegge, utføre, kontrollere og korrigere virksomhetens aktiviteter. Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19. november 2010.

Sigdal kommune har ikke en fullverdig, virksom styringsaktivitet på plass på fagområdet økonomisk sosialhjelp. Styring i samsvar med krav i lov og forskrift forutsetter blant annet et system for kartlegging av områder i virksomheten med forbedringspotensiale og/ eller risiko for svikt. Når det ikke er etablert et tilfredsstillende styringssystem mister kommunen en mulighet til å evaluere sine tjenester og dermed kunne forbedre arbeidet ved kontoret.

Nav Sigdal har relativt få ansatte. Dette medfører på den ene siden at leder har tett kontakt med de ansatte, og at det er en lav terskel for å kontakte den daglige lederen av kontoret for diskusjon av faglige spørsmål. Dette åpner for en tett og løpende dialog som styrker både de ansattes muligheter til avklaring i faglige spørsmål og leders mulighet til å holde oversikten over driften av kontoret uten omfattende skriftlige rutiner og rapporteringsprosedyrer. På den andre siden er et lite kontor mer sårbart enn et stort kontor ved vakanser. Av den grunn bør det eksistere skriftlige rutiner for driften som er både oppdaterte og i aktiv bruk. Slike skriftlige rutiner mangler, eller de er ikke oppdatert.

Fylkesmannen registrerer at kommunen allerede har merket seg flere av forholdene vi har omtalt ovenfor. Man er i gang med korrigerende tiltak for å sikre bedre styring av kontoret og bedre samhandling med eksterne samarbeidspartnere. Avdelingslederen deltar i rådmannens ukentlige ledermøte for sektoren, noe som gir kort avstand til kommunens toppledelse. Vi merker oss også at kontoret ut 2011 er knyttet til Nav Øvre Eiker gjennom blant annet felles lederskap. Dette er med på å styrke kompetansen på kontoret.

Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 §§ 4, 5, 17, 18, 19, 20, 21 og 28.
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr 1463).
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Opplysninger om organiseringen av Nav Sigdal som viser hvem som innehar hvilke funksjoner, ansvar og myndighet når det gjelder sosiale tjenester i Nav. Partnerskapsavtalen mellom staten og Sigdal kommune i forbindelse med etableringen av Nav-kontor i kommunen.
• Styringssignaler fra Sigdal kommune i form av dokumentet Rutiner for vurdering av sosialhjelp og særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere, utarbeidet i 2007, samt dokumentet Rusmiddelpolitisk handlingsplan for Sigdal kommune 2001-2010 og internkontrollhåndbok for Sigdal kommune utarbeidet i 1994.
• Beskrivelse av samarbeidsarenaer med eksterne samarbeidspartnere
• Beskrivelse av samarbeid internt ved Nav Sigdal
• Strategier som er utarbeidet ved Nav Sigdal for å sikre tilstrekkelig kompetanse og faglig forsvarlige tjenester, for eksempel referat fra møter som dokumenterer kompetansebygging
• Navneliste over veiledere og ledere som tar imot henvendelser om økonomisk stønad og fatter vedtak om økonomisk stønad, samt informasjon om hvor lenge disse har vært ansatt og hvilken kompetanse de har
• Opplysninger om arbeidsprosesser som gjelder postmottak, håndtering av telefonhenvendelser, informasjon og veiledning, samt oppfølging og behovsvurdering. Søknadsskjemaer.
• Kommunens årsrapporter for 2009 og 2010.
• Liste over personer som pr. 1. februar 2011 mottar økonomisk stønad fra Nav Sigdal. Kopi av alle vedtak om økonomisk stønad fra desember 2010 og januar og februar 2011.
• Samhandlingsrutiner mellom Nav Buskerud, Nav-kontor og forvaltningsenhet
• Tjenestepakke for kontaktsentrene/ veiledere

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmapper som Fylkesmannen hadde etterspurt

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 31. januar 2011 – varsel om tilsyn
• 16. mars 2011 – mottatt dokumentasjon fra Sigdal kommune
• 29. mars 2011 – oversendelse av program for tilsynet
• 12. april 2011 – e-post med liste over saksmapper som var ønsket framlagt

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndigheten deltok:

Anne Cathrine Dahl (revisjonsleder) Magnhild Budal Pettersen (revisor) Kristin Briseid (revisor)

Gisle Skaaden (revisor)