Rapport fra tilsyn med helse- og omsorgstjenesteloven - avlastning og omsorgslønn i Gol kommune 2012

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Hvordan kommunen veileder om mulige tjenester i Gol kommune jf. forvaltningsloven § 11
• Hvordan kommunen utreder forut for vedtak jf. forvaltningsloven § 19
• Hvordan kommunens vedtak er utformet forvaltningsloven kapittel V
• Hvordan kommunen evaluerer og revurderer eksisterende vedtak og om det sendes forhåndsvarsel der dette er påkrevet jf. alminnelige prinsipper om god forvaltningspraksis og forvaltningsloven § 16
• Hvordan kommunen sikrer brukermedvirkning, pbrl § 3-1
• Hvordan kommunen sikrer et helhetlig tjenestetilbud til innbyggere i Gol kommune som har behov for tjenestene omsorgslønn jf. hele- og omsorgstjenesteloven § 3-6 og avlastning § 3-2 nr. 6 d herunder hvordan tjenestene følges opp/koordineres jf. helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 7
• Hvordan kommunen sikrer at tjenestetilbudet er forsvarlig jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1
• Status for kommunens arbeid med internkontroll i sosial- og helsetjenesten i henhold til Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002, nr. 1731.

Tilsynet avdekket forhold som ga grunnlag for følgende avvik:

1. Vedtak på tjenester oppfyller ikke forvaltningslovens krav til vedtak

2. Gol kommune oppfyller ikke veiledningsplikten

Dato: 07.06.12

Wenche Jensen
revisjonsleder

Hege Kylland
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Gol kommune, Omsorgsavdelinga i perioden 16.01.2012 – 30.05.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse – og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gol kommune har 4 617 innbyggere. Det er to omsorgsavdelinger som har ansvaret for tildeling av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Den ene avdelingslederen har ansvaret for hjemmebaserte tjenester og den andre har ansvar for institusjonstjenester herunder avlastning i institusjon. Under leder for hjemmebaserte tjenester er det tre områdeledere: Områdeleder hjemmetjenester, helsehjelp og praktisk bistand, områdeleder i tjenester til utviklingshemmede, grønn turnus /fagansvar privat-/kommunal avlastning og områdeleder i tjenester til utviklingshemmede, blå turnus/arbeidssenter. Avlastning tildeles både i og utenfor institusjon. Konsulent for funksjonshemmede saksbehandler støttekontakt, BPA, omsorgslønn, privat og kommunal avlastning. Områdeledere i tjenesteområdet til utviklingshemmede har ansvar for praktisk og faglig gjennomføring av tiltakene. Alle søknader etter helse- og omsorgstjenesteloven blir behandlet i et tiltaksteam bestående områdeleder institusjon og områdeleder hjemmesykepleie (helsehjelp og praktisk bistand), sekretær og kommunefysioterapeut. Tilsynslegen deltar ved tildeling av langtidsplass i institusjon eller omsorgsbolig. Konsulent for funksjonshemmede deltar når hun har meldt inn saker. Områdeleder for tjenester til utviklingshemmede deltar også på aktuelle tildelingsteam. Tildelingsteamet fungerer som et fagteam og de ulike søknadene blir diskutert og vurdert. Teamet har ukentlige møter.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 16.01.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 19.03.12.

Intervjuer

18 personer ble intervjuet. Fylkesmannen snakket også med syv representanter for de pårørende. Tilsynet ble gjennomført parallelt med tilsyn med tjenester til mennesker med utviklingshemming.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 02.05.12.

4. Hva tilsynet omfattet

• Hvordan kommunen veileder om mulige tjenester i Gol kommune jf. forvaltningsloven § 11
• Hvordan kommunen utreder forut for vedtak jf. forvaltningsloven § 19
• Hvordan kommunens vedtak er utformet jf. forvaltningsloven kapittel V
• Hvordan kommunen evaluerer og revurderer eksisterende vedtak og om det sendes forhåndsvarsel der dette er påkrevet jf. alminnelige prinsipper om god forvaltningspraksis og forvaltningsloven § 16
• Hvordan kommunen sikrer brukermedvirkning, pbrl § 3-1
• Hvordan kommunen sikrer et helhetlig tjenestetilbud til innbyggere som har behov for tjenestene omsorgslønn jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-6 og avlastning jf. § 3-2 nr. 6 d herunder hvordan tjenestene følges opp/koordineres jf. helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 7
• Hvordan kommunen sikrer at tjenestetilbudet er forsvarlig jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1
• Status for kommunens arbeid med internkontroll i sosial- og helsetjenesten i henhold til Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002, nr. 1731.

Fylkesmannen gjennomførte i 2008 to tilsyn i Gol kommune hvor vi så på tjenester til mennesker med utviklingshemming, kommunens oppfølging av bestemmelsene i daværende sosialtjenesteloven kapittel 4A og tjenestene støttekontakt og avlastning. Tilsynsmyndigheten mottok meldinger som ga grunn til bekymring og det ble derfor bestemt at vi ville gjennomføre et nytt tilsyn med tjenestene til utviklingshemmede og tjenestene avlastning og omsorgslønn. Formålet med tilsynet var i første rekke å undersøke om kommunen sikrer at innbyggere får nødvendig informasjon, at vedtak som fattes er i overensstemmelse med kravene i forvaltningsloven og at tjenester rutinemessig blir evaluert, herunder hvordan endrede behov blir registrert. Som følge av funn som ble gjort ved forrige tilsyn hadde tilsynsmyndigheten et ekstra fokus på vedtakene som ligger til grunn for tjenestene og hvordan kommunen sikrer koordinering og brukermedvirkning.

5. Funn

Avvik 1

Vedtak på tjenester oppfyller ikke forvaltningslovens krav

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 11 a, forvaltningslovens kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4.

Kommentar:

Forvaltningsloven oppstiller konkrete krav til hva som skal stå i et enkeltvedtak. Dette gjelder spesielt vedtak om evaluering av tjenester. Det er heller ingen vurdering av om tildelte tjenester er tilstrekkelige for å dekke det konkrete behovet. Tilsynsmyndigheten finner lite opplysninger om brukermedvirkning og koordinering av tjenester. Dette svekker brukernes rettssikkerhet ved at de ikke vet hvilket faktum som er lagt til grunn og begrunnelse for vedtaket, noe som gjør det svært vanskelig å klage. Det er lite dokumentasjon som viser at brukere mottar tjenester som totalt sett er forsvarlige ut i fra deres faktiske behov. I noen tilfeller fant også Fylkesmannen vedtak der kommunen antydet at brukerne selv måtte kunne utføre tjenester de har søkt på.

• Mange av vedtakene inneholder lite faktum
• Mange av vedtakene har svært knappe begrunnelser
• Mange av vedtakene inneholder ikke opplysninger om hvilke vurderinger som er gjort forut for beslutningen
• Mange av vedtakene inneholder ingen vurdering av det totale tjenestetilbudet
• Saksbehandlere har ikke fått tilfredsstillende opplæring
• Det er ikke etablert tilfredsstillende rutiner for å innhente informasjon i forbindelse med evaluering av vedtakene
• Tilsynsmyndigheten har funnet eksempler på saker med svært lang saksbehandlingstid, muntlige avslag og søknader som ikke har blitt besvart.

Avvik 2

Gol kommune oppfyller ikke veiledningsplikten

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 17

Tilsynsmyndigheten fant ved gjennomgang av dokumentasjonen at det var innvilget i alt fem søknader om omsorgslønn i Gol kommune, en søknad var avslått. I Gol kommune er det registrert 34 personer med utviklingshemming og av disse bor 18 personer i boliger som ikke er direkte tilknyttet boliger med heldøgns bemanning. Informasjon om alle tjenester i Gol kommune etter helse- og omsorgstjenesteloven finnes på hjemmesidene.

Avviket bygger på følgende:

• Svært få innbyggere i Gol kommune har tjenesten omsorgslønn
• Verken de som jobber hjemme hos brukere, tjenestetildelingskontoret eller andre informerer systematisk om tjenesten omsorgslønn
• Ansatte som jobber hjemme hos brukere har ikke fått opplæring om omsorgslønn, og heller ikke blitt instruert om at de skal veilede om dette som en aktuell tjeneste.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Kommunene har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Bestemmelsene pålegger kommunen å ha et systematisk kvalitetsforbedringsarbeid som først og fremst stiller krav til systematisk styring og ledelse av tjenesten. Gol kommune har et internkontrollsystem, men dette blir verken benyttet systematisk eller fulgt opp av ledelsen. Når det gjelder tjenester til hjemmeboende personer med utviklingshemming, er det ingen i kommunen som har ansvaret for å følge opp nivået på tjenestene. Det finnes ikke etablerte systemer for å melde om endrede behov hos den enkelte tjenestemottaker og det er heller ingen koordinerende enhet i kommunen jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 7-3. Koordinator for tjenester til funksjonshemmede har omfattende arbeidsoppgaver og det blir i liten grad tid til oppfølging av enkelte tjenestemottakere. Fylkesmannen etterspurte, men mottok ingen kopi av avvik på tjenesteområdet. Manglende systemer rundt avvikshåndtering og liten oppfølging av systemet som er etablert gir stor fare for svikt. Kommunen kan heller ikke dokumentere og vise til at tjenester som ytes er på et forsvarlig nivå.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. av 24.06.11 nr. 30
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.67 nr. 45
• Lov om pasient- og brukerrettigheter av 02.07.99 nr. 63
• Lov om helsepersonell m.v. av 02.07.99 nr. 64
• Forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr.1349
• Forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1393
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.02, nr. 1731

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart fra 1.8.2011 (kommunen har omorganisert og nytt organisasjonskart er ikke klart)
• Delegasjonsreglement for Gol kommune for tjenestene omsorgslønn og avlastning
• Delegasjonsfullmakt til avdelingsleder hjemmebaserte tjenester
• Oversikt over hvordan kommunen organiserer arbeidet med internkontroll i helse- og omsorgsavdelingen
• Oversikt over ansatte som fatter vedtak om tjenestene omsorgslønn og avlastning, deres kompetanse og oppgaver i Gol kommune
• Oversikt over ansatte som jobber med personer med utviklingshemmede i Gol kommune
• 54 vedtak om tjenestene avlastning og/eller omsorgslønn
• Interne retningslinjer for tildeling av omsorgslønn og avlastning
• Relevant informasjonsmateriell til kommunens innbyggere
• Kopi av interne revisjonsrapporter herunder korrespondanse med Ressurssenter for omstilling i kommunen.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 34 brukermapper
• 17 elektroniske journaler

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 16.01.12 varsel om tilsyn til Gol kommune
• 29.02.12 dokumentasjon mottatt fra Gol kommune
• 06.03.12 oversendelse av program for tilsynet
• 08.03.12 oversendelse av oversikt over dokumentasjon som ønsket framlagt på tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Hege Kylland, revisjonsleder Wenche Jensen, revisor
Thor Wessel, observatør
Ketil Kongelstad, fylkeslege (kun sluttmøtet)