Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen i Kongsberg kommune 2012

Sammendrag

Fylkesmannen har ført tilsyn med om Kongsberg kommune v/ Nav Kongsberg sikrer forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Mer konkret har vi undersøkt om hjelpebehovet er tilstrekkelig kartlagt i disse sakene, om stønadsbehovet er vurdert individuelt og om utmålingen av stønad samsvarer med søkers hjelpebehov. Denne rapporten beskriver det avviket vi avdekket under tilsynet.

Fylkesmannen konstaterte følgende avvik:

Kongsberg kommune ved Nav Kongsberg dokumenterer ikke systematisk at avgjørelser om økonomisk sosialhjelp bygger på individuelle vurderinger av søkerens behov.

18. april 2012

Anne Cathrine Dahl
revisjonsleder

Kristin Briseid
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Kongsberg kommune i perioden 2. januar 2012 – 8. mars 2012.

Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter.
• Om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres.
• Om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten beskriver kun det avviket som ble avdekket under revisjonen. Den gir altså ingen fullstendig tilstandsvurdering av Nav Kongsbergs arbeid innenfor det området tilsynet omfattet.

• Avvik betegner mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kongsberg kommune har i overkant av 25 000 innbyggere. Kommunens Nav-kontor ble etablert sommeren 2007. Kontoret har 17,8 statlige og 22,8 kommunale årsverk. Nav-lederen har ansvar for den daglige driften av kontoret. Administrativt er hun underlagt kommunalsjef for kultur og velferd.

Kontoret er organisert i fire team: 1) Oppfølging Mottak, 2) Oppfølging Sykemeldte, 3) Oppfølging, 4) Oppfølging Økonomi/Forvaltning. Alle team har ansvar for oppgaver knyttet til lov om sosiale tjenester i Nav. Avhengig av type sosialhjelpssak, kan kartleggingen gjennomføres både av mottaks- og oppfølgingsteamene. Men det er økonomi- og forvaltningsteamet som har det endelige ansvaret for at saken er tilstrekkelig opplyst, og for å fatte vedtak etter dette lovverket.

På tidspunktet for tilsynet var det 168 personer som mottok sosialhjelp fra Nav Kongsberg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 2. januar 2012. Oversikt over de dokumentene virksomheten har sendt over til Fylkesmannen i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 7. mars 2012.

Ti personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 8. mars 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøker vi om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter, og om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som blir lagt frem. Som en del av tilsynet skal det også gjennomgående på alle områder vurderes om virksomheten har god nok internkontroll for å sikre at tjenestene er forsvarlige.

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19. november 2010.

Fylkesmannen har under tilsynet i Kongsberg kommune v/ Nav Kongsberg undersøkt om kommunen sikrer en forsvarlig behandling av søknader om økonomisk stønad. Mer konkret har vi sett på om hjelpebehovet er tilstrekkelig kartlagt, om stønadsbehovet er individuelt vurdert og om utmålingen av stønad samsvarer med søkers hjelpebehov.

5. Funn

Avvik:

Kongsberg kommune ved Nav Kongsberg dokumenterer ikke systematisk at avgjørelser om økonomisk sosialhjelp bygger på individuelle vurderinger av søkerens behov.

Avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 nr. 131 §§ 18 og 20, jf §§ 1 og 4.
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr 1463) §§ 3 til 5 jf. § 1.

Kommentar:

Økonomisk stønad til livsopphold er en individuell rettighet hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19. Oppholdskommunen har en plikt til å tilstå ytelsen. Stønad til livsopphold og boutgifter kjennetegnes ved at den utmåles etter en individuell behovsprøving.

Kommunen har et betydelig rom for skjønn når det gjelder ytelsens nivå og art. Dette skjønnet innskrenkes imidlertid av begrensningen i § 4 hvor det fremgår at tjenesten skal være forsvarlig. Også lovens formålsbestemmelse legger klare begrensninger og rammer for skjønnsutøvelsen. Her går det blant annet frem at loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Det kan settes vilkår for stønaden etter lov om sosiale tjenester i NAV § 20. Dersom det settes vilkår, må det gå uttrykkelig frem av vedtaket at det er satt vilkår, og hva vilkåret går ut på. Å sette vilkår for sosialhjelp innebærer å utøve myndighet på et område som er svært grunnleggende for den enkelte. Derfor skal det – ved fastsettelse av vilkår - fattes et skriftlig, individuelt begrunnet vedtak der det blir opplyst om adgangen til å klage på vilkåret.

Lovens § 21 slår fast at økonomisk stønad i form av lån bør vurderes i forhold til om stønadsmottakeren vil bli i stand til å betale tilbake lånet.

Det avviket Fylkesmannen avdekket, bygger på følgende observasjoner:

Det fins ikke et fungerende system for å sikre at barns behov for bl.a sosial deltakelse alltid blir kartlagt. Dette gir risiko for at barnefamiliers individuelle behov ikke blir fanget opp i de avgjørelsene som blir tatt.

Nav Kongsberg har ikke rutine for å sikre at den type informasjon som mottaks- og oppfølgingsteamene sitter på, og som trengs for å gjøre individuelle vurderinger ved vilkårsfastsettelse, blir fanget opp når økonomi- og forvaltningsteamet fatter vedtak om vilkår.

Vilkår stilt etter lovens § 20 mangler individuell begrunnelse. Det blir stilt vilkår som er så vagt utformet at det vanskelig for brukeren å vite konkret hva som skal til for at Nav Kongsberg anser vilkåret for å være oppfylt.

Vedtak viser at noen grupper brukere kan få avslag på søknad om sosialhjelp, eller at hjelp innvilges på et lavere nivå enn statlig anbefalt norm, uten at dette er begrunnet i brukerens behov. Dette gjelder studenter, utlendinger med oppholdstillatelse og unge, hjemmeboende voksne.

Det blir i noen tilfeller gitt avslag på akutt-/nødhjelp ut fra begrunnelsen om at det allerede er gitt stønad til samme formål for samme periode, uten at det er dokumentert at det individuelle behovet på søknadstidspunktet er vurdert.

Der stønad blir innvilget som lån, er det ikke dokumentert om brukerens mulighet til å betale tilbake lånet er vurdert.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles på en forsvarlig måte. Det betyr at kommunen må planlegge, utføre, kontrollere og korrigere virksomhetens aktiviteter. Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19. november 2010.

Fylkesmannens vurdering er at Nav Kongsbergs internkontrollsystem på området økonomisk sosialhjelp på mange måter fungerer etter hensikten. Dette inntrykket har vi til tross for at internkontrollsystemet kun i begrenset grad er skriftliggjort. Teamledere med ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester i Nav har en tett, løpende dialog med de ansatte i sine respektive team, noe som styrker mulighetene for at feil, mangler, forbedringspotensial og behov for kompetanseheving blir fanget opp og gjort noe med. Nav-leder og teamlederne er fysisk plassert i nærheten av hverandre i det daglige arbeidet, noe som bidrar til at informasjon flyter lett også mellom teamlederne – og mellom teamlederne og Nav-lederen. Nav-leder kontrollerer kvaliteten på sosialhjelpsvedtak gjennom stikkprøver.

I tillegg er det etablert et system der brukere av Nav Kongsberg fortløpende kan komme med skriftlige tilbakemeldinger om positive og negative erfaringer de gjør seg med tjenesten. Arbeidet med å følge opp brukernes tilbakemeldinger har høy prioritet hos Nav-lederen.

Teamet med ansvar for å fatte vedtak om økonomisk sosialhjelp preges av stabilitet, av lang fartstid på fagområdet, faglig trygghet, god sosialfaglig kompetanse og stor åpenhet for å drøfte sosialfaglige problemstillinger med medarbeidere som har kortere fartstid på området. Mellom ansatte i de ulike teamene er det også utstrakt samarbeid og hyppig møtevirksomhet rundt enkeltbrukere.

Samarbeidet og den tette dialogen styrker mulighetene for at relevant informasjon om brukerne blir fanget opp i forbindelse med at økonomi- og forvaltningsteamet fatter vedtak i enkeltsaker.

Tilsynet avdekket imidlertid at det ikke nødvendigvis blir kontrollert at all relevant informasjon fra mottaks- og oppfølgingsteamene blir fanget opp og tatt hensyn til i forbindelse med at økonomi- og forvaltningsteamet fatter vedtak. Når dette for eksempel fører til at vilkår etter § 20 blir satt på en standardisert, ikke individuelt tilpasset måte, er dette ikke i samsvar med loven.

En risiko ved internkontrollsystemet slik det i dag fungerer, er dessuten at det er opp til den enkelte leder (enten det gjelder teamleder eller Nav-leder) å vurdere fra situasjon til situasjon om et problem/en feil som blir oppdaget, representerer en enkelthendelse eller en systemutfordring. Kombinert med mangelfull skriftliggjøring, reduserer denne ordningen mulighetene for å akkumulere kunnskap på en slik måte at ”skjulte” systemutfordringer blir avdekket og håndtert på forsvarlig vis.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 §§ 4, 5, 17, 18, 19, 20, 21 og 28.
• Forskrifter til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, herunder forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr 1463).
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon som ble oversendt Fylkesmannen under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over ansatte ved Nav Kongsberg, deres kompetanse og ansettelsestid.
• Oversikt over alle som pr. 1. februar 2012 mottok sosialhjelp fra Nav Kongsberg.
• Kopi av alle sosialhjelpsvedtak (avslag og innvilgelser) fra perioden 1. november 2011 – 1. februar 2012.
• Dokumenter angående Nav Kongsbergs strategi vedrørende enslige forsørgere.
• Diverse dokumentasjon vedrørende roller og delegasjon ved Nav Kongsberg.
• Samarbeids- og driftsavtaler fra 2007 og 2011 mellom stat og kommune.
• Lenke til rådmannens lederavtale.
• Dokumentasjon vedrørende ”systemarbeid rundt ungdom” og ”regional styringsgruppe – ungdom”.
• Diverse dokumentasjon vedrørende samarbeid med eksterne parter.
• Dokumentasjon som beskriver ansvarsforhold og roller ved Nav Kongsberg.
• Møteplan.
• Rutine for bytte av veileder.
• Årshjul for 2011 og 2012.
• Første side i ”nyansattperm”.
• Dokumentasjon angående risikoanalyse.
• Ressurspersonoversikt.
• Skisse angående ekstern veiledning.
• HKI-undersøkelse for 2011.
• Oversikt over ansatte ved Nav Kongsberg, deres kompetanse og ansettelsestid.
• Oversikt over arbeidsprosesser som gjelder mottak og sortering, telefoni, informasjon og veiledning, oppfølging og behovsvurdering.
• Interne retningslinjer for tildeling av økonomisk sosialhjelp (kortversjon).
• Rutinehåndbok for tildeling av økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav.
• Diverse skjemaer og informasjonsskriv (bl.a søknadsskjema for sosialhjelp, krav til dokumentasjon, orientering til foreldre, informasjon om husleiegaranti, henvisning til økonomisk rådgiver).
• Informasjonsbrosjyre om Kultur og Velferd, på norsk og engelsk.
• Lenke til kommunens årsmelding for 2010.
• Rutiner vedrørende klagesaker på økonomisk sosialhjelp, klageskjema, sjekkliste for behandling av klagesak.
• Presentasjon vedrørende avvik.
• Pressemelding vedrørende brukerundersøkelse.
• Lenke til selvbetjening av ordning for innmelding av klager/ris/ros.
• Brukerundersøkelse, 2011.
• Standard for arbeidsrettet brukeroppfølging

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 29 saksmapper som Fylkesmannen hadde etterspurt.
• Vedtak fra siste halvdel av 2011 der det var innvilget stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav § 19.
• Perm med tilbakemeldinger (ros og ris) fra brukere av tjenesten økonomisk sosialhjelp.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 2. januar 2012 – varsel om tilsyn
• 21. januar 2012 – brev til Fylkesmannen fra Kultur- og velferdstjenesten i Kongsberg kommune.
• 25. januar 2012 – brev fra Fylkesmannen til Kultur- og velferdstjenesten.
• 09. februar 2012 – mottatt dokumentasjon fra Kongsberg kommune.
• 23. februar 2012 – oversendelse av program for tilsynet.
• E-poster fra Nav Kongsberg til Fylkesmannen: 20. og 23. februar, 27. februar (x7), 1. mars (x2), 6. mars.
• E-poster fra Fylkesmannen til Nav Kongsberg: 20. februar, 21. februar, 23. februar (x2), 27. februar, 28. februar, 1. mars (x4), 5. mars (x2), 6. mars, 19. mars.
• 5. mars 2012 – e-post med liste over dokumentasjon som skulle legges frem under tilsynsbesøket.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Anne Cathrine Dahl (revisjonsleder)
Magnhild Budal Pettersen (revisor)
Kristin Briseid (revisor)
Gisle Skaaden (revisor)