Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Nedre Eiker kommune Kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Buskerud gjennomførte i perioden 16.01.2012 – 16.05.2012 tilsyn med barneverntjenesten i Nedre Eiker kommune.

Tilsynet omfattet undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5. I tillegg undersøkte tilsynet om barns rett til medvirkning blir ivaretatt, jf. barnevernloven § 6-3.

Ved tilsynet i Nedre Eiker kommune ble det gjort funn som avdekket ett avvik:

"Nedre Eiker kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp til rett tid."

Det ble gjort funn som ga grunnlag for en merknad:

"Barneverntjenesten i Nedre Eiker kommune dokumenterer ikke fortløpende alle nødvendige og relevante opplysninger og vurderinger i undersøkelsessaker og ved evaluering av hjelpetiltak."

Dato: 18.06.2012

Elin Skoglund
revisjonsleder

Marit Eide
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 16.01.2012 – 16.05.2012, gjennomført av Fylkesmannen i Buskerud. Tilsynet omfattet den kommunale barneverntjenestens undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirkning stod sentralt og var undertema under begge hovedtemaene, jf. barnevernloven § 6-3. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet at skal gjennomføres i 2012.

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven. Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning. Hensynet til barnets beste er et prinsipp som anvendes ved tolkning av alle bestemmelser i barnevernloven som inngår i tilsynsområdene, jf. § 4-1.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved samtaler med ansatte og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som ble avdekket under revisjonen. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av barneverntjenestens totale virksomhet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nedre Eiker kommune har 23 262 innbyggere pr 01.01.2012, hvorav 6 167 er under 20 år. Kommunen er organisert i tre etater, med rådmannen som administrativ leder og bindeledd mellom den politiske styringen og utøving av tjenester, personal- og økonomiforvaltning. Det er egen økonomisjef og egen personalsjef i kommunen. De tre etatene er oppvekst og kultur, tekniske tjenester og helse og omsorg. Etatene ledes av hver sin kommunalsjef og består av flere virksomheter. Hver virksomhet innenfor de tre etatene ledes av en virksomhetsleder.

Barneverntjenesten er organisert i Etat helse og omsorg i virksomhet Spesialtjenester til barn og unge. Barnevernsjefen er virksomhetsleder. Barneverntjenesten har også en tjenesteleder og er for øvrig organisert i tre team. Team 1 består av 1 gruppeleder/saksbehandler, 6 saksbehandlere og 1 mottakskonsulent. Team 2 består av 1 gruppeleder/saksbehandler og 7 saksbehandlere. Alle saksbehandlerne jobber som generalister. I tillegg er det ett team som består av utekontakt og tiltaksarbeidere. Barneverntjenesten har også egne merkantile og en egen spesialkonsulent i 50 % stilling.

Barneverntjenesten har egen rutinehåndbok. Den er tilgjengelig for alle saksbehandlere i papirutgave og elektronisk i barnevernets elektroniske saksbehandlingssystem. Rutinehåndboka skal oppdateres og revideres fortløpende og minimum en gang per år. Alle ansatte har ansvar for å melde inn behov for endringer i rutinehåndboka til tjenesteleder, som har ansvar for kontinuerlig oppdatering av de interne rutinene.

Kommunen har et elektronisk system for dokumentasjon av avvik og uheldige hendelser, ros-analyser og styrende dokumentasjon, kalt QMPlus.

I 2011 avsluttet barneverntjenesten i Nedre Eiker kommune 304 undersøkelser. Undersøkelsesfristen ble utvidet til 6 måneder i 79 av sakene, og fristen ble ikke overholdt i 20 av sakene. I følge kommunens egne nøkkeltall benyttes det til enhver tid mer enn tre måneder på undersøkelsene i ca 25 % av sakene. 47,4 % av undersøkelsene ble besluttet henlagt.

Pr 31.12.2011 hadde 301 barn hjelpetiltak fra barneverntjenesten, en økning på ca 31 % fra året før. 282 av disse barna hadde tiltaksplan.

Nedre Eiker kommune har det høyeste antallet saker pr ansatt i Buskerud; 30,2. Dette er en tredjedel mer enn gjennomsnittet i fylket (22,7).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt 16.01.2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 14.05.2012.

Åpningsmøte ble avholdt 15.05.2012.

Samtaler med ansatte

Det ble gjennomført samtaler med 10 personer.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring ved dette tilsynet.

Sluttmøte ble avholdt 16.05.2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Kommunens barneverntjeneste har ansvaret for undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak. Tilsynet omfattet undersøkelse av om barneverntjenesten sikrer at barna får nødvendig og rett hjelp til rett tid i disse fasene, og om deres rett til medvirkning blir tilstrekkelig ivaretatt.

For å kontrollere at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes.

For å kontrollere at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det foretas en tilstrekkelig evaluering
• at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes.

Barns rett til medvirkning var et sentralt tema gjennom hele tilsynet.

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven § 2-1 og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at barneverntjenesten utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven § 4-3, § 4-5 og § 6-3.

5. Funn

Avvik:

Nedre Eiker kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp til rett tid

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven § 4-3
• Barnevernloven § 6-1
• Barnevernloven § 6-9
• Internkontrollforskriften § 4 f, § 4 g og § 4 h

Kommentar:

Barneverntjenesten har rett og plikt til å foreta undersøkelser når den vurderer at det er "rimelig grunn til å anta" at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven. Undersøkelsen skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. Bare i særlige tilfelle kan fristen forlenges til seks måneder. Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Avviket bygger på følgende:

• I 9 av 20 gjennomgåtte saker har det gått for lang tid fra undersøkelse ble besluttet til den ble påbegynt. Innholdet i meldingene er av alvorlig karakter. Fem av sakene omhandler vold
• I 2011 brukte barneverntjenesten mer enn 3 måneder på undersøkelsen i 79 saker
• Fristen ble ikke overholdt i 20 av disse sakene
• Kommunens nøkkeltall viser at det til enhver tid brukes mer enn tre måneder på undersøkelsene i ca 25 % av sakene
• Kommunens nøkkeltall viser også et relativt stort antall undersøkelser "På vent"
• Beslutninger om utvidelse av undersøkelsesfrist dokumenteres ikke
• Barneverntjenesten har ikke utarbeidet skriftlige rutiner for undersøkelser i voldssaker. Dette kan ha medvirket til at barneverntjenesten i enkelte saker har avventet politiets etterforskning i saken, uten å gjøre en selvstendig barnevernfaglig vurdering av behovet for rask inngripen

Merknad:

Barneverntjenesten i Nedre Eiker kommune dokumenterer ikke fortløpende alle nødvendige og relevante opplysninger og vurderinger i undersøkelsessaker og ved evaluering av hjelpetiltak

Kommentar:

Ved gjennomgang av nøkkeltall og rapportering, og under samtalene med de ansatte har det fremkommet at arbeidsbelastningen i barneverntjenesten er svært høy; 30,2 saker pr ansatt mot 22,7 i gjennomsnitt for fylket

I samtalene med de ansatte fremkom det at skriftlig dokumentasjon ofte blir nedprioritert av kapasitetshensyn. Dette inntrykket ble bekreftet ved gjennomgang av saksmappene

Den manglende dokumentasjonen gjør at det blir vanskelig å følge fremdriften i sakene og etterprøve de barnevernfaglige vurderinger som ligger til grunn for avgjørelsene i sakene

6. Kommunens styringssystemer

Barneverntjenesten benytter rapportskjemaer som hver saksbehandler får utlevert av virksomhetsleder/fagansvarlig hver måned. Skjemaet inneholder nøkkeltall og oversikt over avvik i egne saker. Disse følges opp av tjenesteleder i veiledning til nyansatte og ellers regelmessig ved saksgjennomgang i faggruppemøtene.

Virksomhetsleder skal melde fra til kommunalsjef ved avvik eller behov for nye tiltak så snart som mulig når dette er kjent. Virksomhetsleder avgir kort muntlig rapport om virksomhetens status til kommunalsjef i etatens ledergruppe. Virksomhetsleder avgir skriftlig rapport til kommunalsjef hver måned. Kommunalsjefen rapporterer jevnlig til rådmannen og kvartalsvis til hovedutvalget.

Det er opprettet eget kvalitetsutvalg i etaten og lokalt i virksomheten. Det er møter i virksomhetens kvalitetsutvalg månedlig. Dette utvalget består av virksomhetsleder, tjenesteleder og lokal kvalitetskontakt. Verneombud og tillitsvalgt har møterett.

Kvalitetsutvalget gjennomgår bl.a. status på månedens nøkkeltall og avvik. Nøkkeltall og avvik rapporteres til etatens kvalitetsansvarlig månedlig. Dette tas opp til orientering i Hovedutvalg for helse og omsorg hvert kvartal.

Fylkesmannens revisjonsteam vil påpeke at kommunens interne kontrollsystem med regelmessige rapporteringer av nøkkeltall synes velegnet for oppfølging av avvik fra myndighetskravene som gjelder for barneverntjenesten. Kommunen har imidlertid ikke satt inn tilstrekkelig tiltak etter at nøkkeltallene gjennom en lengre periode har vist at undersøkelsessaker settes ”på vent”, noe barnevernlovens bestemmelser ikke gir anledning til. Fylkesmannen understreker viktigheten av at slike avvik følges opp raskt med adekvate tiltak, spesielt i en situasjon der saksmengden for barneverntjenestens ansatte er urovekkende stor.

7. Regelverk

• FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100
• lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
• lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107
• forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen ved ekspedisjon 12.03.2012 fra Nedre Eiker kommune:

• Oversikt over kommunens organisering
• Organisasjonskart for Etat helse og omsorg
• Oversikt over barneverntjenestens organisering
• Årsrapport Nedre Eiker kommune 2010. Barnevernets årsrapport inngår i dette dokumentet
• Årsmelding Etat helse og omsorg 2011, hvor barnevernets årsrapport inngår
• Handlingsplan 2012, Etat Helse og omsorg
• Handlingsplan 2012, Spesialtjenester barn og unge
• Opplæringsplan for nyansatte
• Barnevernets rutinehåndbok med alle prosedyrer, rutiner og lignende
• Rutiner for kvalitetssystem i helse og omsorg, og internkontroll internt i virksomheten
• Rutine som beskriver kvalitetssystemet i Etat helse og omsorg

Rutine for å melde og behandle avvik og uheldige hendelser i Etat helse og omsorg

• Forbedringsforslag, avvik og uheldige hendelser i Etat helse og omsorg
• Internkontroll for barneverntjenesten
• Rapport etter intern revisjonsvirksomhet Spesialtjenester barn og unge 23.04.2010
• Rapport fra internrevisjon, Lokale kvalitetsutvalg, barnevern 30.11.2011
• Liste over alle ansatte i barneverntjenesten
• Liste over alle saker med hjelpetiltak for hjemmeboende barn, som er aktive eller avsluttet siste halvår
• Liste over alle saker i barneverntjenesten der undersøkelsen er avsluttet siste halvår 2011

Tilleggsdokumentasjon fremlagt 14.05.2012:

• Nøkkeltall for de siste fire månedene
• Referat fra de siste fire møtene i lokalt kvalitetsutvalg
• Virksomhetsleders to siste månedsrapporter til kommunalsjef

Saksmapper som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 5 saksmapper – henlagte undersøkelsessaker
• 10 saksmapper – undersøkelser som endte med vedtak
• 5 saksmapper – hjelpetiltak

Til sammen er 20 saksmapper gjennomgått.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• 16.01.2012 Varsel om tilsyn
• 12.03.2012 Innsendt dokumentasjon
• 11.04.2012 Brev med program for revisjonen og anmodning om mer dokumentasjon
• Diverse e-poster og telefoner om praktisk gjennomføring og endringer i programmet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på formøte, åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som det ble gjennomført samtale med.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Bengt Nystrøm	Rådmann	X		X	X
Birgit Å. W. Solberg	Konst. kommunalsjef	X		X	X
Lene Grendal	Barnevernleder	X		X	X
Marianne Likværn	Tjenesteleder	X	X	X	X
Jessie Wike	Gruppeleder/saksbehandler		X	X	X
Wendy G. Swensson	Gruppeleder/saksbehandler		X	X
Berit Steen	Saksbehandler		X	X	X
Pia Bergmann	Saksbehandler		X	X	X
Solveig Kvernstuen	Saksbehandler		X	X	X
Heidi Sollie Winger	Saksbehandler		X	X	X
Solveig Norum	Saksbehandler				X
Mette Prytz	Saksbehandler				X
Isabel Mhleisen Oje	Saksbehandler				X
Lene Grislingås	Saksbehandler				X
Christine Jernquist	Saksbehandler				X
Line Kr. S. Lysvik	Merkantil				X
Turid Schyberg	Saksbehandler				X
Aud Simensen	Merkantil				X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: Rådgiver Elin Skoglund, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Seniorrådgiver Ole H. Bals, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Seniorrådgiver Marit Eide, Fylkesmannen i Buskerud
Revisor: Seniorrådgiver Eva Wahl, Fylkesmannen i Buskerud