Rapport fra tilsyn med Nore og Uvdal kommunes tjenester etter kommunal helse- og omsorgstjenestelov og tjenestetilbudet til personer med psykisk utviklingshemming 2012

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Nore og Uvdal kommune sikrer tjenestemottakere med utviklingshemming forsvarlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven og om tjenestetilbudet endres i samsvar med endringer i grunnleggende behov. Vi har også undersøkt om kommunen sikrer at det ikke blir benyttet ulovlig makt og tvang overfor tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming.

Denne rapporten beskriver de avvikene som Fylkesmannen har gitt på de reviderte områdene. Fylkesmannen ga to avvik:

Avvik 1

Nore og Uvdal kommune gir ikke alle tjenesteyterne tilstrekkelig opplæring i kommunal helse- og omsorgstjenestelov kapittel 9

Avvik 2

Nore og Uvdal kommune overholder ikke reglene om saksbehandling i forvaltningsloven

 

Hege Kylland
revisjonsleder

Wenche Jensen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Nore og Uvdal kommune, Pleie, rehabilitering og omsorg og fagavdeling for helse, sosial og barnevern i perioden fra 7. mai 2012 til 10. desember 2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Bakgrunnen for systemrevisjonen er at Fylkesmannen i Buskerud ikke har fått meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelte nødsituasjoner og kommunen har heller ikke fattet vedtak om bruk av tvang overfor personer med utviklingshemming. Fylkesmannen har liten kunnskap om tjenestetilbudet Nore og Uvdal kommune gir til personer med utviklingshemming.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nore og Uvdal kommune har om lag 2500 innbyggere. Kommunen gir tjenester til 14 personer med utviklingshemming.

Tjenestetilbudet til personer med utviklingshemming gis ved Hellemo og av hjemmetjenesten og ledes av Toril Fjøslid. Tjenestene består av praktisk og personlig assistanse, omsorgsbolig, dagtilbud, avlastning, barnebolig, brukerstyrt personlig assistanse og omsorgslønn. Pleie- og omsorgsleder er Lis Berit Nerli. Fagavdeling Helse, sosial og barnevern fatter vedtak om støttekontakt. Det er Vigdis Lindborg som er ansvarlig for støttekontakttjenesten og Fagavdeling Helse, sosial og barnevern ledes av Christianne Stroop.

Kommunen har rutiner for saksbehandling, iploskartlegging, og det er omsorgsteam som tildeler tjenester. Omsorgsteamet er fagsjefs rådgivende organ for utmåling av tjenesten og samordningsorgan for tjenestevurdering og tjenestetildeling. Teamet består av: tilsynslege, fagsjef, seksjonsleder hjemmebasert omsorg og seksjonsleder institusjonsbasert omsorg.

Fagavdelingen har et elektronisk internsystem/kvalitetssystem IKKS og all avviksrapportering rapporteres også til omsorgsteam en gang i uken.

Tjenestemottakerne leier omsorgsboliger av Nore og Uvdal kommune eller eier selv bolig. Det er oppnevnt hjelpeverger/nærmeste pårørende for alle over 18 år og det fremkommer av vedtaket at disse får kopi av underretningene og blir løpende orientert om tjenestemottakernes situasjon.

Det er planlagt personalmøter i virksomheten en gang i måneden, og teammøter hver 4.-6. uke. Det er noen rutiner for saksbehandling etter kapittel 9.

Koordinerende enhet ligger under Fagavdeling for helse, sosial og barnevern og det er et formelt samarbeid med avdeling for pleie- rehabilitering og omsorg gjennom jevnlige møter. Det er formelle skriftlige rutiner for arbeidet med individuell plan.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 7. mai 2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført stedlig tilsyn på Hellemo 13. november 2012. Fire personer ble intervjuet. Pårørende/hjelpeverger ble invitert til samtale og en representant møtte. Fylkesmannen fikk omvisning ved Hurumo og på Bergtun omsorgssenter. Vi hilste på tre tjenestemottakere. Det er skrevet tilsynsrapport for dette tilsynet.

Fylkesmannen snakket med representanter for 6 tjenestemottakere og en tjenestemottaker om kvelden den 26. november 2012.

Åpningsmøte ble avholdt den 27. november 2012. Syv personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 27. november 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenestene og rettssikkerheten for tjenestemottakerne gjennom å undersøke:

• Hvordan kommunen sikrer at tjenestemottakernes tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenestelovens nevnte bestemmelser, endres i samsvar med endring i grunnleggende behov.
• Hvordan kommunen sikrer at det ikke blir benyttet ulovlig makt og tvang.
• Hvordan kommunen sikrer at det blir sendt melding om bruk av skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner, jf. § 9-5 tredje ledd bokstav a.
• Hvordan kommunen sikrer brukermedvirkning, pbrl § 3-1.
• Hvordan kommunen har organisert tjenestetilbudet til personer med psykisk utviklingshemming.
• Hvordan kommunen sikrer personalets behov for opplæring.
• Status for kommunens arbeid med internkontroll i sosial- og helsetjenesten i henhold til Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002, nr.1731.

Under tilsynet undersøkte vi om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter, om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet, er i overensstemmelse med regelverket på området.

Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges.

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for at helse- og omsorgstjenester ytes på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Kommunene har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2.

Avvikene bygger på de fakta tilsynsmyndigheten finner sannsynliggjort ved dokumentgjennomgang og intervjuer.

5. Funn

Tilsynet ga grunn til å gi to avvik:

Avvik 1

Nore og Uvdal kommune gir ikke alle tjenesteyterne tilstrekkelig opplæring i kommunal helse- og omsorgstjenestelov kapittel 9.

Avvik fra følgende regelverk:

• Kommunal helse- og omsorgstjenestelov § 9-4 jf § 8-1, forskrift om internkontroll § 4.

Kommentar:

Reglene i kommunal helse- og omsorgstjenestelov stiller krav om at kommunen skal legge forholdene til rette slik at det brukes minst mulig tvang og makt. I tillegg til å tilrettelegge tjenestetilbudet plikter også kommunen å gi nødvendig opplæring og veiledning. For å begrense og hindre bruk av tvang og makt er det en forutsetning at de ansatte har en mest mulig ensartet forståelse av hva som er tvang og makt. Det er også viktig at kommunen fatter vedtak når de vurderer at det er behov for å hindre at personer med psykisk utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade. Tvang kan benyttes for å forhindre vesentlig skade på personen selv, andre eller materielle verdier. Kommunen må ha systemer som sikrer at disse bestemmelsene blir fulgt opp.

Avviket bygger på:

• Vedtaksmyndigheten etter kommunal helse- og omsorgstjenestelov kapittel 9 er ikke videredelegert og det står ikke i reglementet hvem som er overordnet faglig ansvarlig for kapittel 9
• Det er ikke utarbeidet tilstrekkelige rutiner for oppfølging av arbeidet med kapittel 9
• Det er ikke gitt tilstrekkelig opplæring i regelverket om bruk av tvang i khol kapittel 9 til alle tjenesteytere som jobber med mennesker med utviklingshemming. Det er gitt opplæring i ny helselovgivning for folkevalgte, ledere og saksbehandlere i kommunen, men ikke øvrige ansatte. Dette gjelder også avlastere og støttekontakter
• Flere tjenesteytere kjenner ikke til at det skal skrives melding om skadeavvergende tiltak i enkelte nødssituasjoner. Tilsynet har imidlertid ikke avdekket situasjoner der dette burde vært gjort.

Avvik 2

Nore og Uvdal kommune overholder ikke reglene om saksbehandling i forvaltningsloven

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og § 3-2, pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1 og 3-2 sjette ledd, forvaltningsloven kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4.

Kommentar

Forvaltningsloven har regler som skal ivareta den enkeltes rettssikkerhet i møtet med den offentlige forvaltning. Kommunene har gjennom disse reglene en veiledningsplikt, krav til saksbehandlingstid, utredningsplikt m.m. Internkontrollen i kommunen skal sikre at virksomheten ivaretar sine oppgaver etter helse- og omsorgstjenesteloven og at tjenestetilbudet er i overensstemmelse med de faktiske behov. Det er ikke rutiner for at ansatte skal melde i fra om endringer i brukernes behov. Det skrives heller ikke avvik der tjenestene ikke står i forhold til det faktiske behov. Dette gjør at endringer ikke fanges opp og

utredning blir ikke iverksatt. Utredningsplikten er knyttet til søknader om tjenester, men det er ikke en forutsetning om at søknad foreligger. Kommunen har plikt til å følge opp at tjenestene er tilstrekkelige og forsvarlige. Vedtakene må inneholde hvilke fakta kommunen legger til grunn, hvilke vurderinger som er gjort og hva som har vært avgjørende for utfallet av saken.

Dette er nødvendig for at søker skal kunne vurdere om det er grunnlag for å klage på vedtaket. Vedtakene skal vurderes ut i fra det individuelle behov og dette gjør at kommunen i liten grad kan utelukke tjenester på generelt grunnlag gjennom saksbehandlingsrutiner.

Avviket bygger på:

• Det er ikke rutiner for å melde endringer i brukernes bistandsbehov
• Det er ikke rutiner for evaluering av vedtak
• Ikke alle vedtak er evaluert på tross av meldinger om endrede behov
• Flere vedtak er ikke i overenstemmelse med de faktiske behov
• Kommunens ansatte informerer ikke systematisk om mulige tjenester etter khol
• Meldinger om økte behov for støttekontakt etterspørres/fanges ikke opp
• Vedtak om tjenester etter khol fyller ikke forvaltningslovens krav til fakta beskrivelse og begrunnelse
• Ved ett tilfelle er det fattet vedtak om korttidsopphold, der den faktiske tjenesten skulle vært avlastning
• Det er en minstestandard for tjenesten praktisk bistand som utelukker enkelte tjenester som kommunen kan være forpliktet til å yte
• Noen pårørende opplever at tjenestene ikke er tilstrekkelig koordinert
• Koordinatorer har ikke fått tilstrekkelig opplæring for å kunne ivareta rollen som koordinator.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Kommunen har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Bestemmelsene pålegger kommunen å ha et systematisk kvalitetsforbedringsarbeid som først og fremst stiller krav til systematisk styring og ledelse av tjenesten.

Det er ikke gjort delegasjon fra rådmannen til overordnet faglig ansvarlig etter kapittel 9, men det er imidlertid enighet om hvem som er overordnet faglig ansvarlig i kommunen. Det finnes få skriftlige rutiner på dette området, rutinene er for generelle og sikrer ikke at det vil bli sendt meldinger dersom det vil oppstå en situasjon hvor tjenesteyterne har behov for å benytte skadeavverging for å hindre vesentlig skade. Dette gir stor fare for svikt på alle nivåer og det er stor risiko for at lovpålagte oppgaver ikke iverksettes og utføres.

Kommunen har gjennomført opplæring i regelverket for ledere, men ikke for alle tjenesteytere som gir tjenester til personer med utviklingshemming. Tjenesteyterne jobber i en til en relasjoner og for å identifisere bruk av tvang eller behov for å iverksette tiltak må tjenesteyterne ha opplæring. Det må også være arenaer hvor situasjoner kan diskuteres.

Ledelsen i kommunen er kjent med at etablerte systemer ikke fungerer etter intensjonen. De har planlagt å iverksette tiltak gjennom opplæring av resten av personalgruppa.

Kommunen har et internokontrollsystem IKKS som inneholder prosedyrer for å sikre oppfyllelse av kvalitetsforskriften, men disse rutinene og prosedyrene er ikke detaljerte nok til å sikre at bruk av tvang eller makt identifiseres.

Nore og Uvdal kommune har ikke et fungerende system for skriftlig avviksrapportering, eller andre ordninger som sikrer at tilstrekkelig informasjon om svikt i tjenesten blir gjort kjent for kommuneledelsen og brukt i risiko- og sårbarhetsvurderinger og forbedrings- og utviklingsarbeid.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. av 24.06.11 nr. 30 med tilhørende forskrifter
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.67 nr. 45
• Lov om pasient- og brukerrettigheter av 02.07.99 nr. 63
• Lov om helsepersonell m.v. av 02.07.99 nr. 64
• Forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1349
• Forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1393
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.02, nr. 1731

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt 25.september 2012 under forberedelsen av revisjonen:

1. Organisasjonskart som viser hvordan kommunen er organisert

2. Handlingsplan for helse- og omsorgspersonell 2011-2015

3. Oversikt over utdanningskapasitet

4. Reglementer og delegasjonsreglementer for Nore og Uvdal kommune

5. Opplæringsplaner for ansatte på Hellemo

6. Kvalitetshåndbok, rutiner for internkontroll, samtykkevurdering, forvaltning, utmåling, samordning og tjenestetildeling, saksbehandling og avviksbehandling.

7. Kvalitetshåndbok, minstestandard kriterier for praktisk bistand og opplæring.

8. Kvalitetshåndbok, minstestandard – avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. Avlastningstiltak/hjemmet.

9. Oversikt over tjenestemottakere

10. Vedtak overfor 14 tjenestemottakere

Under tilsynsbesøket ble følgende dokumentasjon gjennomgått:

1. Mappene til 14 tjenestemottakere

2. Journal for siste 4 uker overfor de tjenesteytere det føres løpende journal overfor

3. Miljøpermer/rutinepermer for tjenestemottakere

4. Kvalitetssystemet

5. HMS

6. Referater fra personalmøter

7. Beskjedbok

8. Arbeidsbeskrivelse for seksjonsledere

9. Rutinebeskrivelse for støttekontaktordningen

10. Kvalitetshåndboka for individuell plan

11. Koordinerende enhet

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen ble sendt 7. mai 2012.
• Etterspurt dokumentasjon fra Nore og Uvdal kommune ble mottatt 25. september 2012.
• Varsel om stedlig tilsyn ved Hellemo ble sendt 2. november 2012
• Program for gjennomføringen av tilsynsbesøket ble sendt 19. november 2012.

I tillegg har det vært noe e-postkorrespondanse og telefonkontakt mellom Fylkesmannen og kontaktpersonen.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Frank Pedersen	Rådmann			X
Lis Berit Nerli	Enhetsleder Pleie- og omsorg	X	X	X
Toril R. Fjøslid	Seksjonsleder hjemmetjenester	X	X	X
Hilde Bakken	Hjemmehjelp/pleiemedarbei der	X	X
Janne Kristin Vikan	Saksbehandler/omsorgsarbei der	X	X	X
Gerd Synnøve Helmersen	Omsorgsarbeider	X	X
Stefan Olsson	Seksjonsleder hjemmetjenesten	X	X	X
Vigdis Lindborg	Ansvarlig for støttekontakter		X

Fra tilsynsmyndigheten deltok:

• Hege Kylland (revisjonsleder)
• Wenche Jensen (revisor)
• Anna Mech (observatør)